• 대통령은 오케스트라 지휘자

• 국정기획수석이 올바른 지휘 도와야

• 文 정부, 정책실이 정책 왜곡

• 진정한 현자는 숨어 있다

• 정무·정책 소통해 집단지성 이뤄야

이홍규 한국과학기술원(KAIST) 명예교수는 행정관료 출신 학자로서 이론과 실무 능력을 겸비한 국가전략 분야 전문가다. 서울대 정치학과를 졸업하고 미국 오리건주립대에서 MBA를 취득한 뒤 한국외국어대에서 경영학 박사학위를 받았다.

1975년 제18회 행정고시에 합격해 1978년부터 공직 생활을 시작했다. 상공부(현 산업통상자원부) 주요 보직을 거치고 김영삼 정부 대통령정책기획수석비서관(현 국정기획수석비서관)실 정책비서관으로 합류해 김대중 정부 초기까지 일했다. 1999년 명예퇴직했다. 퇴임 후엔 의료기기 제조기업 ㈜메디슨 부사장을 거쳐 2001년부터 한국과학기술원 교수로서 경영전략을 강의하고 있다.

‘노무현 정부의 교과서’로 평가받은 저서 ‘대통령의 성공조건’(2002)에서 비서실과 분리된 정책실 신설을 주장했으며, ‘대통령직 인수의 성공조건’(2007) 공저자로 참여해 대통령과 정부가 성공하기 위한 방향을 제시하기도 했다.

9월 5일 서울 동작구 사당동 한 카페에서 이홍규 교수와 대통령 기획수석비서관의 중요성과 역할에 대해 이야기를 나눴다.

‘작은 정부’를 표방하며 대통령실을 축소하고 정책실은 폐지했던 윤석열 정부가 국정기획수석비서관을 신설했습니다. 배경은 무엇일까요.

“윤석열 정부에 제기된 대표적인 비판이 ‘정부가 무엇을 할 것인가’를 담은 국정 비전이나 슬로건이 잘 보이지 않는다는 것이었습니다. 이 문제를 보완하고 정책관리시스템을 강화하기 위해 국정기획수석을 신설한 것으로 봅니다.”



8월 21일 윤석열 대통령은 이관섭 한국무역협회 상근부회장을 대통령국정기획수석비서관으로 임명했다. 이 수석은 박근혜 정부 산업통상자원부 차관을 지낸 관료 출신이다. 당·정 사이 정책 조율 ‘컨트롤 타워’ 역할을 맡게 됐다.

국정기획수석을 신설해 대통령실의 통제 기능을 강화하면 정부에 대한 입김이 강화되고 ‘책임 내각’과 멀어지는 결과를 초래할 가능성이 높아집니다.

“국정기획수석이 어떤 행태를 보이느냐가 중요합니다. 비전을 제시하고, 전략을 만들어 정책을 조율하되 외부적으로는 자신은 뒤로 물러나고 장관과 일선 관료들이 전면에 나서게 하며 모든 공도 그들에게 돌려야 할 것입니다.”

국가 비전, 키워드로 제시하라

정부 출범 초기 국정기획수석의 주요 역할은 무엇일까요.

“정부 차원의 비전·전략·정책 일체화 노력입니다. 국가 비전과 전략은 현재의 안보, 외교 및 경제 상황을 고려할 때 어느 때보다 중요해 보입니다. 비전은 ‘키워드(key word)’로 국민에게 기억되게끔 해야 합니다. 김영삼의 ‘신한국 창조’, 김대중의 ‘제2건국’, 노무현의 ‘국가균형발전’, 이명박의 ‘선진일류국가’ 등이 대표적 슬로건입니다. 비전을 구체화하고 명확한 목표를 설정한 뒤 이에 따라 정책을 시행하면 국민은 정부가 무엇을 하려는지 이해할 수 있게 됩니다. 윤석열 정부는 국정 비전, 목표, 정책을 정렬해 국민과의 공감도를 높일 필요가 있습니다.”

국정기획수석이 갖춰야 할 자질이 있다면.

“정부 정책 전반에 대한 통찰력입니다. 불확실한 미래에 대한 선견지명도 필요합니다. 정책은 때와 장소에 따라 적합성이 달라지는데, 이를 알아볼 혜안 또한 필요합니다. 또 개혁과 정책 조율 과정에서 유연하게 대처할 수 있는 품성을 갖춰야 합니다. 그래야 집단지성을 도출해 낼 수 있습니다. 아무리 정책 감각이 뛰어나더라도 자기만의 세계에 갇히거나 남의 말을 막는 전문가라면 국정기획수석으로서는 부적합하죠. 대통령실이 유연하지 않으면 정부엔 대통령 뜻에 맞추기만 하는 ‘행정의 정치화’가 일어나게 됩니다. 설득력도 빼놓을 수 없습니다. 국정기획수석은 현업 부처를 관장하는 다른 수석들과 부딪쳐야 하고 대통령이 주저할 때엔 그를 설득해 낼 수 있어야 합니다.”

김대기·이관섭 조합 문제없어

문재인 정부가 정책실 운영에서 범한 가장 큰 문제는 무엇입니까.

“문재인 정부의 정책실은 ‘견제와 균형’이 무너졌다고 판단해 폐지를 주장했습니다. 역설적이게도 정책실이 정책을 왜곡하기도 했고요. 정책실에 국가정책 전반을 컨트롤할 권한이 부여되면서 현장을 잘 아는 전문 관료의 목소리를 극도로 억압하는 문화를 만들었습니다. 정책실장 산하에 경제수석비서관, 사회수석비서관 등 정부 부처를 관할하는 수석비서관을 둔 것도 문제였어요. 정책실장이 누구인지에 따라서 정부 정책이 조변석개(朝變夕改)하게 됐죠. 정책실장에 시민단체 출신이나 이념적으로 치우친 학자를 임명해 현실에 대한 고려 없이 정책을 몰고 가는 상황을 초래했습니다.”

별도의 정책실이 존재해야 하는 이유로 대통령 프로젝트 수행, 국가 중·장기 과제 수행, 개혁 등을 들었는데.

“대통령비서실은 본질적으로 다양한 정부 부처 업무를 대통령이 인지하고 지휘할 수 있도록 돕는 ‘비서 조직’입니다. 단기 현안 과제 중심으로 움직일 수밖에 없어요. 대통령이 성공하려면 국가 전체 차원의 비전·전략·정책의 일체화가 필요합니다. 지향할 미래를 전망하며 국가 전략을 고민해 정책 우선순위를 조정하고, 개혁적인 대안을 제시할 참모 조직이 필요한 이유입니다. 비전과 전략은 국가의 나침반이고 정책 조율은 정부의 방향타라고 할 것입니다. 달리 말하자면 대통령은 ‘오케스트라 지휘자’ 같은 존재입니다. 국정기획수석은 지휘자가 제대로 지휘할 수 있게 돕는 역할이죠.”

이홍규 교수는 ‘정무 라인’ 비서실과 ‘정책 라인’ 정책실의 소통을 강조했다. 김대기 대통령비서실장은 이명박 정부 통계청장, 문화체육관광부 차관을 지낸 관료 출신인사다. 비서실과 정책실 수장 모두 관료 출신이라는 공통분모를 지닌 셈이다.

김대기 대통령비서실장과 이관섭 국정기획수석은 모두 관료 출신입니다. 관료-관료 조합에 문제는 없겠습니까.

“비서실장은 정무 감각이 뛰어나고 비서실 조직관리 능력이 있어야 하며, 국정기획수석은 정책 전반을 아우르는 통찰력과 개혁성을 갖추어야 한다고 생각합니다. 미국 드라마 ‘웨스트윙’에 나오는 리오 맥게리 비서실장처럼 대통령에게 쓴소리도 할 수 있는 유형의 인물이 이상적인 비서실장이라고 생각합니다. 반면 국정기획수석은 대통령을 합리적으로 설득해 나갈 수 있는 사람이어야 한다고 생각합니다. 두 사람 모두 같은 관료 출신이란 점에서 중복된다는 느낌은 듭니다만 관계(官界)에서 능력을 인정받은 사람들이니 직책에 요구되는 특성을 잘 생각해서 일을 처리해 나가지 않을까 생각합니다.”

尹, 삼고초려로 인재 구하길

김영삼 정부는 최초로 ‘정책기획수석비서관’을 제도화했습니다. 당시 학자 출신 수석비서관과 정치인·관료 출신 청와대 보좌진이 갈등을 빚었습니다. 같은 시기 청와대에서 근무했는데, 어떻게 생각합니까.

“정책 결정 과정에는 늘 정치적 사항이 고려됩니다. 다양한 관계 부처나 이익집단의 목소리를 조율해야 합니다. ‘정책 참모’ 로서는 누구의 목소리가 많이 반영되느냐에 따라 정부 내 자신의 입지가 달라진다고 생각할 수도 있습니다. 김영삼 정부 대통령비서실에는 학자 출신, 관료 출신 수석들이 같이 근무했습니다. 출신별로 생각 차이가 있어 긴장이 조성됐습니다. 저는 당시 학자 출신인 박세일·이각범 정책기획수석비서관과 같이 일했던지라 학자의 관점에서 보게 됩니다. 당시 정책기획수석·사회복지수석비서관실의 주 업무였던 교육개혁, 노동개혁 등 개혁 과제는 경제정책과 밀접한 관련이 있었습니다. 자연스레 경제수석비서관실과 긴장 관계가 형성됐죠. 현실적인 관료 출신 참모와는 관점이 달랐고, 정책의 주도권을 누가 갖느냐가 중요했기에 조화를 이루기 어려운 때도 있었습니다. 다만 김영삼 정부 말의 노동개혁 정책을 제외하고는 갈등이 그리 컸다고는 생각지 않습니다.”

한 정부의 운명은 ‘인사’가 결정한다고 주장합니다. 취임 초 윤석열 정부 지지율 하락의 주원인으로 인사 문제가 지적됩니다.

“정부 출범 초기에는 국민의 평가가 인사 문제에 집중될 수밖에 없습니다. 인사란 일의 성과를 내는 데 가장 중요한 요소이기도 하지만, 국민에게 전하는 대통령의 메시지라는 성격도 가집니다. 정부 출범 초기에는 특히 모수자천(毛遂自薦·자신이 스스로를 추천함)으로 한자리 차지하려는 사람이 많아요. 나눠줘야 할 자리가 많기에 더욱 그러합니다. 공직자는 견리사의(見利思義) 원칙으로 공심(公心)을 생각해야 합니다. 인사권자도 이를 염두에 둬야 하고요.”

이홍규 교수는 김대중 정부 초기 인사 사례를 들었다.

“김대중 대통령이 TK(대구·경북) 출신이자 민정당 정부에서 국회의원, 대통령정무수석비서관을 지낸 ‘보수파’ 김중권을 초대 대통령비서실장으로 기용한 것도 이러한 공심의 메시지를 국민에게 전하려 한 것이라고 생각됩니다. 인지상정(人之常情)으로 자신에게 편한 사람, 아는 사람을 기용해 이른바 ‘코드 인사’를 하기 쉬운 것이 인사지만 이런 유혹을 뛰어넘어야 성공하는 대통령이 될 수 있습니다.”

인사 문제는 어떻게 해결해야 할까요.

“여론에서 인사에 대한 지적이 많다는 것은 국민이 ‘과연 이러한 공심이 인재의 선발에서 제대로 지켜졌는가, 그리고 제대로 된 업무 능력과 소통 감각을 가진 인물들이 임용됐는가’ 하는 의문을 제기하는 것이라고 봅니다. 인사가 잘못됐는지를 판단하긴 아직 이른 시기지만 비판을 고려해 지난 인사를 객관적인 눈으로 되돌아볼 필요는 있다고 생각합니다. ‘민심이 천심’이라고 했습니다. 현재 민심을 대변하는 것은 지지율입니다. 특히 윤석열 대통령 당선은 언제든 지지를 철회할 수 있는 ‘비판적 지지층’의 표가 있었기에 가능했습니다. 이들은 지지 후보가 대통령이 된 이후에도 비판적 시각으로 평가합니다. 인재를 찾으려면 그만큼의 비용을 지불해야 한다는 점을 강조하고 싶습니다. 역대 대통령들은 너무 쉽게 사람을 쓰려고 했습니다. 진정한 인재를 쓰려면 방방곡곡을 뒤져 ‘삼고초려’ 하는 참된 노력이 전제돼야 할 것입니다. 현자는 숨어 있기 마련이에요. 스스로 ‘능력 있다’며 나서는 사람은 대개 진정 능력이 있진 않은 법입니다.”

尹이 극복해야 할 세 가지 리스크

윤석열 정부는 검찰 출신 인사 중용이 두드러지는 정부입니다. 문제가 있다면 무엇이라고 봅니까.

“법은 사회에서 지켜져야 할 ‘최소한의 규범’입니다. 법률가는 변화와 혁신보다는 정해진 길을 따라 원칙을 지켜야 하죠. 유연하게 행동하기보다 시시비비를 따져 원칙적으로 대응해야 하고요. 반면 국정 운영에는 ‘최대한의 규범’이 적용됩니다. 국정은 미래를 상상하면서 현재를 변화시켜 나가고 목적만 옳다면 외부의 비판이 있더라도 길이 아닌 길을 가야 합니다. 국민의 다양한 목소리에 공감할 수 있도록 유연하고 포용적인 자세를 가져야 성공할 수 있죠. 다시 말해 공직에는 ‘정책 전문성’ 이외에도 상상력, 창의성, 기획력, 공감 능력, 유연하고 역동적인 태도가 요구된다고 할 수 있습니다. 이 점에서 국정 운영에 광범위하게 법률가를 기용하게 되면 결국 국가 발전을 저해할 수 있습니다.”

대개 대통령 보좌 조직 내에선 ‘정무’ 라인과 ‘정책’ 라인의 충돌이 비일비재 합니다. 원인과 해법은 무엇입니까.

“정책 라인은 상대적으로 논리적 분석과 이성적 합리성을 갖고 명분과 국익에 좀 더 충실한 경향을 보입니다. 반면 정무 라인은 이성보다는 국민 감성에 충실하고 명분보다 정치적 타협과 정파적 이해에 민감합니다. 정책이 성공하기 위해서는 정책의 합리성과 더불어 국민의 공감이라는 감성적 지지가 필요합니다. 민주주의 체제에서 국민이 반대하는 정책을 계속 밀고 나가기란 쉽지 않습니다. 정무와 정책 간의 조화는 긴요하며 다만 어느 것에 더 중점을 둘 것이냐 하는 것은 그 당시의 상황과 조건에 따라 달라집니다. 양측의 활발한 소통을 통해 ‘집단지성’의 길을 찾아가야 할 것입니다. 특히 포퓰리즘이 만연한 상황에서는 정무 라인이 경계심을 갖고 명분을 존중하는 노력을 더 해야 할 것입니다.”

대통령비서실 경험자이자 정책 전문가로서 현 정부에 조언을 건네자면.

“정책 면에서 우려되는 한 가지를 말하고자 합니다. 윤 대통령에겐 세 가지 리스크가 존재한다고 생각합니다.

첫째는 경제위기입니다. 세계경제에 ‘R(침체)의 공포’가 엄습하고 있습니다. 지난 20여 년 지속된 포퓰리즘 정치에 대한 경제의 복수라고 할 수 있습니다. 한국 경제도 수출, 가계, 자영업, 중소기업 등 약한 고리가 R의 쓰나미에 노출되며 위기 속으로 빠져들고 있습니다. 이 위기가 1997년의 외환위기와 다른 점은 당시 위기가 세계는 안정적이고 한국 등 일부 아시아 국가의 위기인 ‘상대적 위기’였다면 지금은 세계 모두 각자 살기 바쁜 절대적 위기란 점입니다. 위기는 ‘희망적 바람(wishful thinking)’으로 해결되지 않습니다. 역사는 경제위기를 타개하는 종국의 해답이 ‘구조조정’뿐이라고 말하고 있습니다. 구조조정엔 고통이 수반됩니다. 국민에게 고통 분담을 요구할 사람은 대통령뿐입니다. 문제는 그 선택이 지금 비판을 받을 것인가, 아니면 훗날 역사의 비판을 받을 것인가 하는 어려운 문제일 수 있다는 것입니다.

둘째, 개혁입니다. 대통령이 성공하려면 국가 난제를 해결해야 합니다. 난제일수록 원인은 구조적이고 해결엔 집단화된 갈등이 나타나는 법입니다. 세계는 지금 대변혁 속에 있습니다. 변화가 심층적·구조적이란 점에서 한국의 대응은 과거 어느 때보다도 근본적이어야 합니다. 교육·노동·복지·산업을 잇는 사회경제 정책에 대한 근본적 고민이 필요합니다. 이들 영역의 과제 하나하나엔 폭발력이 큰 폭탄이 내재합니다. 합리적이면서도 정교한, 그리고 정치적이기까지 한 해체 기술로 이를 제거하지 못하면 한국의 미래 또한 장담하기 힘듭니다. 셋째, 법치입니다. 대통령을 당선시킨 주요 동력은 ‘비정상적 법치의 정상화’란 국민의 열망이었습니다. 이는 후에 지도자에겐 짐으로 돌아오는 법입니다. 국민의 열망을 어떻게 다루느냐에 따라 윤석열 정부는 자신의 지지층을 잃을 수도 있고, 협조를 구해야 하는 야당과의 마찰이 극단으로 치달을 수 있습니다. 어느 경우나 원만한 국정 운영에는 커다란 장애가 될 것이고요.”