• 2008년 국산 한약재 생산량 4500t 불과?
• 수입 한약재 유통경로 파악 불가능하게 만든 보건복지가족부
• ‘자가포장 금지’ 입법예고하고도 최종결재 안 나는 까닭
• 국내 신기술로 중국한약재 품질 높여라?
• 보건복지가족부 “법 잘못 개정한 것은 규제개혁 때문”
• “한약재이력추적관리제, 유전자잉크 라벨로 유통질서 바로잡겠다”

보건복지가족부 자료에 따르면, 2007년 중국 등에서 약용과 식품으로 수입된 한약재가 7만7000여t, 국내 한약재 생산량이 6만여t에 달하는 것으로 되어 있다. 하지만 약용농작물 생산 농민들이나 한약재 상인들은 정부 통계를 믿지 않는다. 농림수산식품부의 국산 한약재 생산량 통계가 주먹구구식으로 부풀려졌을 뿐 아니라, 식품으로 수입되는 한약재는 정부 통계보다 훨씬 많다는 것이다.

경동시장에서 만난 한 약재상은 “전국적으로 유통되는 국산 한약재의 70~80%는 중국산이라고 봐도 무방하다”고 했다. 특히 “중국산과 국산을 7대3의 비율로 섞어 국산이라고 하면서 팔면 전문가도 육안으로 구별하기가 쉽지 않다”고 했다.

우리한약재살리기운동본부 권희대 사무총장도 “70%가 중국산이라고 보면 된다. 최근 우리 단체가 보건복지가족부와 함께 한의원에 유통 중인 5개 품목 430여 개 제품을 수거해 조사했는데, 250개가 넘는 제품이 육안검사에서부터 중국산이거나 중국산과 혼합된 것으로 의심됐다. 정확한 조사를 위해 성분검사를 하고 있는데 최소 80~90%는 원산지를 위조한 것으로 판명날 것 같다”고 말했다.

한약재 위·변조는 다양한 수법이 동원되는데다, 수입업자와 도소매상은 물론 생산농민들까지 결탁돼 있어 적발이 어렵다. 예를 들어 수입업자가 식용으로 작약을 들여와 농가에 넘기면 농민은 자신이 재배한 작약과 섞어 말린 뒤 절단해 국산으로 유통시킨다. 구기자나 산수유의 경우 토종 종자를 중국으로 가져가 현지에서 재배해 들여오면 육안은 물론 유전자 감별로도 국산과의 식별이 거의 불가능하다고 한다.

중국산 식품과 약용 한약재를 국산으로 불법 유통하는 이유는 단 하나, 가격 차이 때문이다. 한의원 공급가를 비교해보면 수입 한약재와 국산 한약재 가격이 3~5배 차이 난다. 예를 들어 천마는 수입 약재가 1만원(kg당)인데 국산은 최고 3만5000~5만원이다. 작약은 수입 약재가 1600~2800원(600g당)인데 국산은 6000~9400원에 거래되고 있다. 황기는 식품으로 들여오면 kg당 350원 정도이고, 도매상과 소매상을 거쳐도 2000~ 3000원이다. 하지만 약재로 들여온 수입산 황기는 소매가가 6000~7000원, 국산 한약재는 8000~3만원(한의원 한약제조가격)에 거래된다. 엄청난 이윤을 남길 수 있는 셈이다.



이렇다 보니 국산 한약재는 뒷전으로 밀려 한의원이나 약국, 소매상들이 자기들 업소에서는 국산 한약재를 판다는 걸 입증하기 위한 최소한의 양만 거래되고 있을 뿐이라는 주장까지 나온다.

권 사무총장은 “단속을 나갔을 때 한 소매상에 당귀가 수북이 쌓여 있었다. 그런데 구입장부를 보니 2006년도에 국산 당귀를 25kg 구입한 게 전부였다. 그걸 지금도 팔고 있다는 것인데, 말이 안 되는 이야기다. 식품으로 수입된 것을 국산 한약재로 팔고 있는 것”이라고 말했다.

작약 생산 농민은 “2007년 정식으로 들여온 약용 작약 물량은 7t이었다. 국내에서 생산된 작약은 농림부 통계로는 1100t이라고 하는데, 실제로는 300t 정도다. 그런데 지금 전국 한약재시장에서 유통되는 작약이 2000t에 달한다”고 주장했다.

한국전통약용농산물생산자총연합회 박건홍 정책위 의장은 “얼마 안 되는 국산 한약재조차 판매가 안 돼 농가마다 재고로 쌓여 있다”고 주장했다. 그는 “이렇다 보니 1987년 20만t 규모이던 생산량이 2007년엔 5만t으로, 2008년엔 4500t으로 격감했고, 생산농가도 5000호로 줄었다. 이대로 가면 수년 안에 국산 한약재는 전멸할 것”이라고 우려했다. 이에 대해 보건복지가족부는 사실과 다르며 6만여t 수준을 유지하고 있다고 반박했다.

자가포장제

박 의장은 “한약재시장이 이렇게까지 혼탁해진 것은 전적으로 보건복지가족부에 그 책임이 있다”고 목소리를 높였다. 1998년 관련 규정을 개악(改惡)해 중국산 한약재가 국산으로 둔갑할 수 있는 길을 활짝 열어주었을 뿐 아니라, 지난 10년 동안 불법유통을 묵인해왔다는 것이다. 또한 이로 인해 이익을 얻는 관련단체들과 부적절한 관계를 맺어왔다고 주장했다.

1990년대 초반까지만 해도 중국산 한약재 불법 유통은 심각한 수준이 아니었다. 하지만 농산물시장이 개방되면서 식용으로 들여온 중국산 한약재가 국산으로 둔갑하는 일이 잦아졌다. 이에 보건복지가족부는 1996년 수입 약용 한약재와 국산 한약재에 대해 규격제품만 유통되도록 하는 포장표준화제도 실시를 예고했다. 정부가 허가한 제조업체에서만 한약재를 가공 포장하도록 함으로써 중국산 한약재의 불법 유통을 근절하기 위한 것이다.

그러자 일부 한의사, 한국한약도매협회, 한국생약협회 등에서 극렬하게 반대했다. 수매구조가 취약한 ‘한약재 소량 생산 농민’들을 보호한다는 명분이었지만 실상은 자신들의 밥그릇을 빼앗기지 않기 위해서였다는 게 박 의장의 이야기다. 보건복지가족부는 이들의 요구를 받아들인 결과를 낳았다. 당초 1996년 관련 규정을 예고하며 한약판매업자에게 2년 동안만 규격품 포장을 허용한다는 유예조치를 두었는데, 1998년 관련 규정을 개정하면서 2년 동안만 유예한다는 내용은 없애고 ‘한약판매업자가 농민이 자체 생산해 단순 가공·포장한 한약재를 적합하게 단순 가공한 것은 판매할 수 있다’는 조항은 그대로 남겨놓았다.

이로써 제조업체와 약업사들이 농민들에게서 수매한 국산 한약재에 중국산을 섞어 자체 포장해 국산 한약재로 유통시킬 수 있는 길이 뚫렸다. 게다가 한약도매상의 국산한약재 자가규격품은 ‘국산’이라는 이유로 농약잔류물 검사나 중금속 함유 검사를 받지 않고 유통시킬 수 있었다.

권 사무총장은 “식품용 수입산 한약재의 위변조가 일어나는 중요한 경로는 실제 가공 포장을 하고 있는 약업사(한약도매상)와 제조회사다. 우리나라엔 840개 약업사, 243개 제조회사가 산재해 있다. 그나마 제조업체는 생산관리대장을 비치하고, 1년에 한 번 식약청에서 서류검사라도 한다. 하지만 약업사는 그조차 하지 않는다”고 했다. 사실상 치외법권지대인 셈이다.

박 의장은 “약업사나 제조업체는 대부분 식용 한약재도 포장·판매할 수 있고, 약용 한약재도 포장·판매할 수 있다. 그러다 보니 식품으로 들여와 한약재로 둔갑시키기 쉽고, 단속하기도 어렵다. 아예 둘 중에서 하나만 할 수 있도록 해 식품과 약재의 유통경로를 원천적으로 분리해야 한다”고 주장하기도 했다.

농민들의 ‘자가포장제’를 금지해야 한다는 주장에는 일선 보건복지가족부 직원들도 공감하고 있다. 한 직원은 “문제 조항을 바꾸려 해도 관련 단체들의 데모, 압력이 심하다. 관련 부서에서 이 조항을 몇 번 없애려다 실패한 것도 그 때문이다. 이번에도 담당실무자들이 입법예고까지 했는데도 아직까지 최종결재가 났다는 이야기가 없다. 어디에선가 결재가 멈춘 것이다”고 귀띔했다.

보건복지가족부는 또한 1998년 관련규정을 개정하면서 수입업자와 유통업자들이 식품으로 들여온 중국산 한약재를 국산 한약재로 속여 유통하기가 더 용이하도록 만들었다. 불법유통을 막는 기능인 ‘한약 판매업자의 품질검사의무화 및 규격화 일지 작성의무’ 등의 조항을 폐지 또는 삭제한 것이다. 정부에서 나서서 한약재 유통경로 파악이 불가능하도록 만든 셈이다.

이에 대해 보건복지가족부는 문제 조항의 삭제·폐지는 자신들 책임이 아니라며 억울해 했다. 한의약산업과 박상표 과장은 “당시 정부에서 규제개혁 차원에서 ‘~해야 한다’는 규제조항을 일제 정비했다. 그 과정에서 문제의 조항이 폐지됐다. 그 이후 이를 대신할 별도 시스템을 갖추지 못한 측면이 있다”고 했다.

그는 “문제점을 잘 알고 있다. 관련 조항을 되살리기 위해 현재 관련 단체, 기관들과 의견을 조율 중이다. 빠른 시일 내에 ‘한약재 수급 및 유통관리 규정’ 개정을 추진하고 있다”고 해명했다.

국산 한약재 생산 농민들은 ‘국산 한약재 수매자료 확보 5년간 의무 비치’ ‘수급조절한약재 재배정 결과 보고 의무’ ‘약재용 수입한약재 및 식용수입한약재 유통 추적제도 신설’ ‘의약품제조업자 판매업자는 판매일지 3년간 보존’ ‘품질검사의무와 규격화 일지 5년간 보존’ ‘한약수입협회의 수입한약재 수입현황 의무 통보’ 등의 조항 신설을 강하게 요구하고 있다. 또한 생산농민단체가 불법한약재 유통단속을 보조할 수 있게 해달라고 요구하고 있다.

한약재는 총 546종이고, 이 가운데 국내 재배가 가능한 게 150여 종이다. 하지만 지금은 30여 종만이 일정 규모 이상 생산되고 있고, 일부는 종자조차 찾아보기 힘들 정도로 사라졌다.

이렇게 된 데에는 보건복지가족부에서 만든 수급조절위원회가 제 구실을 못했기 때문이라는 게 농민들의 시각이다. 보건복지가족부는 1993년 법령으로 한약재 수급 조절을 담당할 수급조절위원회를 만들면서 이를 한국의약품수출입협회 산하에 두었다. 이 기구를 만든 기본 취지는 불법 중국 한약재로부터 국산 한약재를 보호하자는 것이었다.

부적절한 관계

따라서 수입을 결정할 때에도 국산 한약재 재고량을 우선 구입하는 등의 대책 마련을 했어야 했는데 그런 노력이 거의 없었다. 오히려 수급 조절 품목을 줄이는 데에만 치중했다는 비판이 있다. 처음 만들어질 때만 해도 70개 품목에 대해 중국산 한약재 수입을 막는 역할을 했지만 이런저런 이유로 점점 줄여나가더니 지금은 14개 품목만 수급조절을 관리한다. 나머지는 중국산 한약재 수입을 자유롭게 허용한 것이다. 결국 여기서 빠진 품목은 중국산 한약재와의 가격경쟁에 밀려 국내 생산이 급감했고, 그만큼 수입량은 늘어나 수입상 이윤만 늘리는 셈이 되었다.

수급조절위원회는 총 17명의 위원으로 구성되어 있다. 그런데 한국의약품수출입협회, 한국한약제조협회, 한국한약도매협회, 대한한약협회, 한국생약협회 등 한약재 수입 제조 유통 관련 단체들이 과반 가까이 된다.

특히 한국의약품수출입협회 회장은 자신은 물론 가족들까지 수입상을 운영하고 있다. 한국생약협회 역시 수입상과 유통상들이 사실상 장악한 기구다. 이 단체 회장은 수입상이면서 약업사, 식품회사, 한의원 등을 두루 운영하고 있다고 한다.

극단적으로 이야기하면 수입상들이 중국산 한약재 수입물량을 정하고, 그 물량을 자기들끼리 배분해온 것이다. 게다가 한약재 통관검사도 이들이 출자해 만든 한국의약품시험연구소에서 담당하고 있다. 자기들이 수입한 약재를 자기들이 검사하고 통관시키는 셈이다. 이런 문제를 보건복지가족부는 방관해왔다.

보건복지가족부 일선 직원들조차 “이젠 민간단체 산하가 아니라 정부기관 산하로 둬야 한다” “위원회 구성단체를 대폭 교체해야 한다”고 말할 정도다.

농민들은 보건복지가족부가 지금까지 한약재 불법유통에 어정쩡한 자세를 취한 것에 대해 생약협회, 한국의약품수출입협회 등과의 부적절한 관계 때문이 아니냐는 의혹을 갖고 있다. 실제 보건복지가족부 공무원이나 산하기관인 식약청 간부가 퇴임한 후 이들 관련단체에 취업한 사례가 여럿 눈에 띈다.

농민단체 관계자는 “이들 단체에서는 보건복지가족부 공무원들의 해외출장비 등을 보조하는가 하면 경조비, 발령 축하비, 전별금, 회식비 등의 명목으로 수시로 금품을 제공하고 있다”고 주장했다. 식약청 간부가 모 단체 임원으로부터 뇌물을 받았다 구속된 사건도 있었다.

5년간 단속 전무

보건복지가족부가 불법유통 감시기능을 제대로 하지 않은 것은 분명해 보인다. 1998년 이전엔 식품으로 들여온 것이 의약품으로 전용되면 벌금을 물리거나, 구속했다. 하지만 이후엔 단속 자체가 사라졌다. 식약청이 국회에 보고한 자료에 따르면 최근 5년(2003~2007)간 단속한 실적이 한 건도 없었다. 한약재의 원산지 위·변조 적발사례가 2004년 1건, 2006년 3건 있었을 뿐이다. 그나마도 과징금 처분으로 끝났다.

농산물의 경우 허위로 원산지표시를 하면 7년 이하의 징역 또는 1억원 이하의 벌금형에 처해진다. 반면 한약재는 약사법을 적용받아 1년 이하의 징역 또는 300만원 이하의 벌금만 내면 된다. 수입상, 유통상들로서는 벌금보다 원산지를 변경함으로써 얻는 수익이 훨씬 많으므로 남는 장사인 셈이다.

보건복지가족부도 지금까지 제대로 된 단속과 조사를 한 번도 하지 않은 것은 문제라는 점을 인정했다. 또한 처벌조항에 미약한 점이 있다며 이에 대한 대책을 마련 중에 있다고 했다.

박상표 과장은 “앞으로 국산 한약재로 유통되는 것은 역추적을 통해 원산지 위·변조를 적발할 계획이다. 한의원에 판매된 제품을 조사해 원산지가 위·변조된 것이 발견되면 소매상, 도매상, 수입상으로 구입처를 역추적해 단속할 것이다. 그렇게 하면 어느 정도 뿌리를 뽑을 수 있지 않을까 한다”고 자신했다.

또한 제조과정에서 원산지 변조 여부를 확인하기 위해 식물 대사체학을 이용할 계획이라고 했다. 이를 활용하면 한약재의 원산지는 물론 구체적인 생산지역, 연령, 심지어 열풍건조를 했는지 자연건조를 했는지까지 파악할 수 있다고 한다.

박 과장은 이와 함께 한약재 이력추적 관리제도를 도입할 예정이라고 밝혔다. 이를 통해 한약재의 수입과 제조, 유통, 투여까지 전 과정을 투명화하겠다는 것이다.

“위·변조를 할 수 없도록 유전자잉크 방식을 활용한 라벨을 부착 포장해 유통할 계획이다. 그렇게 하면 즉석에서 포장을 위·변조했는지 아닌지를 확인할 수 있다. 이를 통해 불법 경로나 의약품이 아닌 식품으로 수입된 한약재가 의약품으로 유통되는 것을 사전에 차단할 수 있다. 이렇게 하면 제조회사가 처음부터 수입 식품을 국산 한약재로 위·변조하지 않는 한유통과정에서 위·변조는 불가능하다. 우리는 제조회사만 잘 관리하면 된다. 2008년부터 대한한의사회에서 녹용과 사향 등에 시범적으로 도입해 운영하고 있는데, 점차 품목을 늘려갈 계획이다.”

최근 한약재 생산 농민들 가슴을 또 한번 철렁 내려앉게 한 일이 있었다. ‘초임계 사건’이다. ‘초임계 유체 추출 기술’은 제품에서 다른 것은 건드리지 않고 원하는 특정성분만을 추출하는 신기술이다. 이를 이용해 담배에서 니코틴을, 커피에서 카페인을 추출해 제거하는 기술이 미국, 일본, 독일 등 선진국에서 연구, 상용화되고 있다.

초임계 사건

최근 국내에서 이를 응용해 한약재에 남아 있는 농약 성분과 중금속 성분을 제거하는 기술이 개발되었다. 식약청에서도 그 효용성을 인정했다. 고부가가치 생명산업에 활용될 수 있는 셈이다. 농민단체 기술고문이기도 한 기술보유자 주영운 박사는 초임계 기술을 국산 한약재에 활용하기로 농민단체와 약속했었다.

그런데 지난 10월 한의약제조협회장, 한의사회장, 식약청과 보건복지가족부 관계자들이 간담회를 열었다. 박건홍 의장은 “이 자리에서 한약제조협회와 한의사협회 간에 MOU(투자양해각서)를 추후 교환하고 주영운 박사를 끌어들여 초임계 기술을 활용해 중국산 수입 한약재의 잔류농약과 중금속을 없애려는 논의를 했다”고 주장했다.

심지어 중금속이 다량 함유된 식품은 원천적으로 국내 통관이 안 되므로 아예 초임계 기계를 중국에 설치하자는 논의까지 했다고 한다. 그는 “보건복지가족부가 국내 농가를 살릴 방안을 모색하기는커녕 우리 기술을 이용해 중국산 한약재 질을 높이는 데 앞장서는 것은 국내 농가를 말살시키겠다는 행동”이라며 울분을 터뜨렸다.

이에 대해 박상표 과장은 오해라고 반박했다. “당시 중국산과 국산을 불문하고 한약재에서 중금속 성분이 검출돼 사회문제가 되고 있어 해결방안을 논의하는 중에 나온 이야기일 뿐이다. 국민 건강을 위하는데 국산과 수입품을 차별할 수는 없는 것 아닌가. 보건복지가족부는 오히려 초임계 기술이 초기투자비용이 많이 들어 국산 한약재에만 이용하기는 어렵다고 판단해 방법을 모색하는 중에 있다. 그런 노력을 알아주었으면 좋겠다”고 아쉬움을 토로했다.

한약재 불법유통이 만연하고 있고, 이로 인해 생산농가가 전멸 위기에 있다. 국민은 불량 수입 한약재를 국산 한약재로 잘못 알고 비싼 값을 치르며 사먹고 있다. 그렇게 해서 발생하는 불법이익은 특정인들의 주머니로 들어가고 있다.

박상표 과장은 “10년 동안 한약재 유통 관련 문제점들이 해결된 게 없다는 걸 잘 알고 있다. 또한 앞에서 지적한 문제들을 해결하지 않으면 국산 한약재는 보호받을 수 없다는 것도 잘 알고 있다. 자가포장 문제를 비롯해 하나하나 바꿔나가려고 노력하고 있다. 새해 초까지 ‘한약종합관리대책’을 마련중이니 믿고 지켜봐달라”고 강조했다. 그의 말처럼 보건복지가족부 정책이 바뀔 것인지 지켜볼 일이다.

국민들이 마음 놓고 한약재를 살 수 있는 날이 언제 올까.

이를 위해선 현재의 유통구조를 개선해야 한다는 목소리가 높다.

시중에 유통 중인 규격포장 국산 한약재. 하지만 보건복지부 조사결과 이 중에 절반 이상이 중국산이거나 중국산과 섞은 것으로 드러났다.

한약관련학과 대학생들이 한약재 유통경로 투명화를 촉구하는 거리홍보를 벌이고 있다.