- 이라크 정세 불안 등으로 지난 5월 한때 두바이유 가격이 배럴당 35달러에 달하는 등 ‘고유가 행진’이 멈출 줄 모른다. 전체 원유수입량 중 80%를 중동에 의존하고 있는 우리나라의 ‘석유 공급 시스템’과 위기대책을 정밀 점검해본다.
현재 우리나라의 석유 해외의존도를 보여주는 지표이다. 우리나라는 미국과 일본에 이어 하루 평균 200만배럴이 넘는 원유를 수입하고 있으며, 지난해의 경우 이 가운데 80%를 중동지역 8개 산유국으로부터 수입했다.
앞으로 원유의 중동지역 의존도는 더욱 높아질 것이다. 전세계 석유수요를 충족시키는 데 있어 석유수출국기구(OPEC) 회원국들의 기여도가 비OPEC 회원국들보다 클 것으로 전망되기 때문이다. OPEC 회원국 중에서도 원유매장량이 풍부한 중동지역의 회원국들, 즉 사우디아라비아, 이란, 이라크, 아랍에미레이트, 쿠웨이트 등의 원유 생산량이 크게 증가할 것으로 예상되는데, 미국의 에너지정보국(EIA)은 2020년이면 중동 원유의 생산점유율이 현재의 29%에서 35%로 높아질 것으로 전망한 바 있다. 이런 전망에 비춰볼 때 우리나라의 원유 수입에서 중동 의존도가 심화될 것이란 점은 불 보듯 뻔한 일이다.
과거 발생했던 석유 위기(Oil Crisis)는 의도적이었건 그렇지 않았건 간에 중동 산유국의 정치·외교적 문제가 그 원인이었다. 1973년 아랍과 이스라엘 사이에 전쟁이 발발하자 아랍국들은 이스라엘과 친분 있는 국가들에 대한 보복 차원에서 원유 수출을 금지해 제1차 석유위기가 발생했다. 제2차 석유위기는 1978년 이란혁명과 1980년 이란-이라크 전쟁으로 이들 국가의 원유 생산과 수출이 급격하게 감소하는 바람에 일어났다. 이라크의 쿠웨이트 침공을 응징하기 위해 미국을 중심으로 한 연합군이 이라크를 공격하면서 시작된 1990년 걸프전쟁 또한 석유위기를 낳았다.
석유 중동의존도 갈수록 심화
중동의 정치·외교적 상황은 20세기나 지금이나 별반 다르지 않다. 중동은 여전히 세계 에너지 시장에 영향을 줄 수 있는 여러 불안요인을 내포하고 있다. 이런 상황에 중동 원유에 대한 의존도가 상승한다면 우리나라의 석유 공급구조는 더욱 취약해 질 수밖에 없다.
이 같은 석유위기 상황에 대처하기 위해 정부가 강구하는 석유정책에는 무엇이 있을까. 크게 석유 비축과 유가완충 준비금 보유, 해외유전 개발투자, 원유도입선 다변화 지원 등 4가지를 살펴보자.
【석유비축】
석유비축은 민간비축과 정부비축으로 나눌 수 있다. 민간비축은 일시적인 원유조달 차질에도 불구하고 정유사들이 기업을 지속적으로 운영할 수 있도록 비축하는 석유를 말한다. 정부비축은 산유국의 석유공급 중단이나 공급 부족 사태가 벌어질 때 경제가 유가변동에 적응할 수 있는 시간적 여유를 갖도록 정부 차원에서 관리·운영하는 석유를 뜻한다. 민간비축이 경제적 목적이라면 정부비축은 전략적 목적이라고 하겠다.
1970년대에 일어난 두 차례의 석유위기는 정부가 석유비축 정책을 세우는 계기가 됐다. 정부는 1980년부터 3차에 걸친 장기계획을 수립하여 석유비축을 추진했다. 그 결과 현재 거제, 울산, 여수에 원유 비축기지가 건설되어 있으며, 구리, 용인, 곡성, 동해, 평택 등지에는 석유제품 비축기지가 건설되어 있다. 지금까지 건설된 비축시설의 총 용량은 9900만배럴이다. 3차 비축계획이 끝나는 2008년에는 전체 용량이 1만4600만배럴에 이르게 된다(현재 정부의 비축시설에 저장된 석유는 총 7700만배럴).
한편 정부는 1980년대 이후 국내 석유소비가 빠른 속도로 증가하고 1990년 걸프전쟁으로 일시적인 공급부족 사태를 겪으면서 정부비축만으로는 한계가 있다고 판단하고 1992년부터 민간부문에 대해서도 비축의무를 부과했다. 현재 정유사의 의무비축 일수는 연간 국내판매량의 40일분. 정부는 이중 28일분을 운영재고로, 나머지 12일분을 위기 상황에 대비한 전략적 비축으로 보고 있다.
이와 같이 정부와 민간이 분담하여 비축하는 석유물량은 석유소비국들의 모임인 국제에너지기구(IEA)에서 권고하는 물량인 순수입량의 90일분을 상회하는 수준이다.
【유가완충 준비금】
유가완충 준비금은 국제 원유가가 일시적으로 급격하게 상승할 때 국내유가의 급등을 억제함으로써 경제에 미치는 충격을 최소화하는 데 그 목적이 있다. 즉 원유가 상승에 따른 석유제품 원가상승분을 전부 가격에 반영하지 않고 일정 정도 유보함으로써 석유제품 가격 급등을 완화시켜주는 것이다. 이런 정책을 실현하기 위해서는 재원이 필요한데, 이 용도로 정부가 보유하는 재원이 바로 유가완충 준비금이다.
실제로 정부는 걸프전쟁 당시 유가완충 준비금을 활용하여 국내유가를 안정시킨 적이 있다. 1990년 8월부터 이듬해 3월까지 정부는 유가완충 준비금을 활용해 석유관련 제품가 인상요인의 일부를 흡수하는 한편 원유의 관세율을 인하함으로써 국내 석유류 제품 가격을 걸프전쟁 이전과 동일한 수준으로 유지했다. 현재 정부가 유가완충을 위해 보유하고 있는 준비금은 대략 5000억원 규모이다.
【해외 유전 개발】
국내에서 소비하는 석유 전량을 해외에 의존하는 우리나라는 원유의 장기적이고 안정적인 확보를 위해 1980년대부터 해외유전개발을 본격적으로 추진해왔다. 유전개발사업은 성공률이 극히 낮은 반면 탐사사업 초기에 막대한 자금이 소요될 뿐더러 투자금 회수기간이 길기 때문에 정부의 정책적 지원 없이 기업 독자적으로 참여하기 어렵다.
이에 정부는 유전개발에 대한 금융지원 차원에서 성공불융자제도(Success Repayable Loan System)를 도입했다. 성공불융자제도란 융자대상사업이 실패했을 경우 원리금의 일부 또는 전부를 감면해주고, 성공했을 경우 융자원리금 상환 이외에도 일정비율의 특별부담금을 징수하는 융자제도이다. 정부는 이와 함께 탐사단계에 있는 사업과 이미 개발 혹은 생산단계에 있는 유전을 취득하거나 지분을 매입하는 경우에도 융자를 지원하고 있다.
또한 정부는 2001년 2월 석유 및 가스를 망라한 해외자원개발사업의 중장기 비전을 제시하고 기업 참여를 활성화하기 위해 ‘해외자원개발기본계획’을 발표했다. 이에 따른 후속조치로 유전개발에 소요되는 자금의 융자비율을 확대하고, 사업 성공시 징수하는 특별부담금을 경감했다.
2003년 말 기준으로 22개국에서 55개의 해외유전개발사업이 진행중이다. 그러나 많은 노력에도 불구하고 해외개발 원유의 비율은 전체 원유 도입량의 3%에 불과한 형편이다. 정부는 2010년까지 자주개발 원유 공급률을 10%까지 끌어올린다는 목표를 세웠다.
【원유도입선 다변화】
제2차 석유위기 이전까지만 해도 우리나라는 원유수입 전량을 중동지역에 의존했다. 하지만 중동의 정세가 불안해지면서 원유도입선을 다변화하여 위험을 분산하는 것이 중요한 과제가 됐음은 두말할 나위가 없다.
원유도입선 다변화 지원제도는 1982년 시작되어 지금까지 운영되고 있는데, 그 골간은 중동지역보다 원거리에 있는 산유국으로부터 원유를 들여올 경우 추가운송비를 지원하는 것이다. 부연 설명하자면, 미주 및 아프리카 등지로부터 1년 이상 장기계약을 해 원유를 수입할 경우 중동지역으로부터 원유를 수입하는 데 소요되는 운송비와의 차액 중 90%를 정부에서 지원한다.
그러나 이 제도의 효과는 그리 크지 않다. 이 제도를 통해 나타난 중동의존도 감소효과는 1%포인트에도 미치지 못했다.
이상 4가지 정책을 시행하는 데 소요되는 자금은 ‘에너지 및 자원사업 특별회계’(이하 에특회계)에서 조달된다. 에특회계는 에너지의 수급 및 가격안정, 에너지 및 자원관련 사업을 효과적으로 추진하기 위해 1995년부터 운용해왔다. 그 이전에는 석유사업기금을 조성하여 충당했는데, 재정제도의 투명성과 책임성을 제고하기 위해 이 기금을 비롯한 에너지 관련 5개 기금을 통합하여 에특회계를 설치한 것이다.
에특회계는 투자계정과 융자 및 유가완충계정으로 구분된다. 투자계정은 석유수입부과금·석유판매부과금·가스안전관리부담금 등을 세입(歲入)으로 하고, 에너지 및 자원관련 사업에 대한 투자·보조·출연 등을 세출(歲出)로 한다. 융자 및 유가완충계정은 기존 5개 기금으로부터 승계한 융자채권의 원리금 상환액과 일반회계로부터의 전입금 등을 세입으로 하고, 에너지자원 관련사업에 대한 융자와 유가완충 준비금 충당 등을 세출로 한다.
석유비축사업, 유가완충 준비금, 원유도입선 다변화 지원금 그리고 국내외 유전개발사업에 대한 투자와 융자는 2003년 기준 약 5820억원으로 에특회계 총 세출의 24%를 차지했다.
그런데 정부는 올해부터 원유도입선 다변화에 대한 지원제도 일부분을 변경했다. 종전까지 에특회계 세출예산에서 추가운송비를 지원하던 방식에서 추가운송비만큼을 수입부과금에서 감면하는 방식으로 전환한 것이다. 이는 도입선 다변화 지원을 위한 예산확보의 불확실성을 제거하고 안정적인 지원체제를 갖추기 위함이다.
원유 및 석유제품에 부과하는 수입부과금, 등유와 LPG 등에 부과하는 판매부과금은 전체 에특회계 세입의 약 52%를 차지하는 중요한 재원이다.
3단계 위기대응 방안
석유비축, 유가완충 준비금, 해외석유개발, 원유도입선 다변화 등 석유공급안보를 위한 4가지 정책의 핵심은 위기 발생에 대비해 사전 대응능력을 높이는 데 있다. 특히 비축된 석유와 유가완충준비금은 공급중단과 가격폭등 등 예기치 못한 돌발상황에서 직접적인 대응수단으로 활용될 수 있다.
이라크 정세 불안과 OPEC의 감산 방침 등에 따라 석유값 오름세가 지난해부터 계속되고 있다.
현재 국제원유가는 멈출 줄 모르고 치솟는 추세다. 두바이유는 아시아시장의 기준원유인데, 두바이유 가격은 계속 상승하여 지난 5월 평균 배럴당 34.95달러를 기록했다.
이렇게 국제원유가가 급등한 주된 원인은 물론 이라크 정세에 있다. 이라크와 이라크 주둔 연합군간 유혈충돌이 확산되고, 사우디아라비아 등 주변국으로 테러가 확산되면서 석유공급 차질에 대한 불안이 고조됐기 때문이다. 국제에너지기구가 금년도 세계 석유수요 예측치를 상향조정하고 미국이 자국의 휘발유 재고가 부족하다고 발표한 점도 가격 급등의 원인이 되었다.
정부는 지난해 연말 배럴당 28달러였던 두바이유 가격이 올해 3월 이후 배럴당 30달러를 상회하자 ‘국제유가 상승에 따른 상황별 대응방안’을 마련했다. 정부 대응방안의 골자는 수급에 차질 없이 가격만 상승할 경우 수입부과금과 관세, 내국세를 인하함으로써 가격을 안정시킨다는 것이다. 또한 수급차질과 가격상승이 동시에 발생할 경우 가격안정을 위한 대책과 수급안정을 위한 대책을 함께 추진하기로 했다.
좀더 부연하자면 수급차질 없이 원유가격만 상승할 경우 ▲1단계($30∼$32/배럴)에서는 자발적인 소비절약과 시장을 통해 가격상승분을 흡수하고 ▲2단계($32∼$35/배럴)에서는 관세 및 수입부과금을 조정하며 ▲3단계($35/배럴 이상)에서는 가격상승분의 50%만큼 세금을 인하하고 나머지는 유가완충 준비금과 소비자가격 인상으로 대응한다는 것이다.
그리고 수급차질과 원유가격 상승이 동반할 경우 ▲1단계(수급차질이 우려될 때)에는 수급비상대책기구를 운영하고 ▲2단계(부분적으로 수급차질이 발생할 때)에는 수급조정명령과 비축유 방출로 대응하며 ▲3단계(전면적인 수급차질이 발생할 때)에는 강제적인 수요억제 조치를 취하는 동시에 비축유 방출, 해외 생산원유에 대한 우선적인 인수권 행사 등으로 대응한다는 것이다.
이러한 단계적 계획에 따라 정부는 두바이유 가격이 배럴당 32달러를 넘어서자 4월30일 원유관세율을 3%에서 1%로, 석유제품 관세율을 7%에서 5%로 인하하는 한편 석유수입부과금을 ℓ당 14원에서 8원으로 인하했다. 또 이러한 인하 결정이 소비자가격에 반영되도록 주유소 등을 상대로 행정지도를 실시했다. 수급차질 없이 원유가격만 상승한 경우에 해당하는 2단계 조치를 취한 것이다.
정부는 두바이유 가격이 배럴당 35달러를 넘어설 경우 교통세 인하 등의 조치를 취할 계획이다. 그러나 현재의 고유가 사태는 유가완충 준비금 활용, 비축유 방출 등의 조치를 요구하는 상황까지는 발전하지 않을 것으로 예상된다.
전세계 원유 매장량의 3분의 2가 중동에 편재되어 있는 현실, 그리고 석유공급국가 카르텔(OPEC)의 존재는 석유공급의 구조적 불안요인이다. 메이저 정유사들이 러시아와 멕시코만, 중앙아시아 등 새로운 유전개발에 막대한 자금을 투자한다 하더라도 중동산 원유에 대한 수요는 20년 이내에 두 배로 증가할 전망이다.
석유 둘러싼 한·중·일 마찰 가능성
세계적으로 사우디아라비아 등 중동 산유국의 생산능력을 확장시키기 위한 투자를 아끼지 말아야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 그렇지 않으면 중동의 원유공급량은 정체 혹은 감소될 것이며, 원유수입국들은 고유가 상황에 직면하게 될 것이다. 설사 중동산유국들이 원유 생산을 충분히 늘린다 하더라도 세계 석유시장이 OPEC의 영향력 아래 있는 한 ‘석유 불안’은 여전할 것이다.
이에 더해 중국의 급속한 경제성장, 이에 따른 석유 소비량의 급격한 증가는 동북아 지역의 석유공급 불안을 가중시키는 요인이다. 2010년경 한·중·일 3국의 석유소비 규모는 유럽 전체의 소비량을 상회할 것으로 예상된다. 결국 동북아 지역에 세계 2∼4위의 원유수입국이 밀집하게 되는 셈인데, 한·중·일 각국이 원유 확보를 위해 지나치게 경쟁적이고 배타적인 전략을 추구할 경우 상호간 마찰과 갈등이 빚어질 수 있다.
한편 과거에는 산유국의 정치·외교적 문제나 산유국 간의 전쟁이 석유위기의 원인이 되었다면, 앞으로는 석유관련 시설에 대한 테러 혹은 사보타지로 인해 석유 공급중단이 발생할 위험성이 커질 것이다. 또한 석유를 나르는 해상수송로를 둘러싼 영토분쟁으로 공급이 중단될 가능성도 있다. 이처럼 세계 석유수급의 구조적 취약성이 더해 가는 동시에 석유위기 발생원인도 다양화되고 있다.
때문에 석유공급안보를 강화하기 위한 정책은 지속적으로, 그리고 강력하게 추진되어야 한다. 무엇보다 3차 석유비축계획을 착실히 추진해 비축시설 능력을 확충해야 한다. 유지·관리하는 데 엄청난 비용이 드는 비축유를 경제적, 효율적으로 운영하는 방법을 개발해야 한다.
유가완충 준비금의 경우 1997년부터 석유제품의 수입 및 가격이 자유화된 탓에 위기시 실제 활용하기가 쉽지 않게 됐다. 가격자유화 이전에는 정부가 석유제품 가격을 결정했으므로 원가 파악이 가능했지만 가격자유화가 시행된 후에는 가격통제로 인해 반영되는 원가차액을 쉽게 계산할 수 없게 됐다.
또 가격통제에 따른 원가차액 자원 대상도 5개 정유회사로 국한되었으나 지금은 크고 작은 석유제품 수입회사들이 등장해 유가완충 준비금 지급에 드는 행정비용도 늘어날 것으로 보인다. 때문에 향후 공급자들에게 석유수입부과금 인하를 통해 유가수준을 조정한 후 부과금 수입액의 감소분을 유가완충 준비금으로 벌충하는 것이 바람직할 것이다.
해외석유개발과 원유도입선 다변화는 직접적 위기대응 수단이라기보다는 원유공급안보를 구조적으로 강화하기 위한 것이다. 중동지역과 비중동지역 간 수송비 차액을 지급해 중동 의존도를 낮추는 원유도입선 다변화 정책보다는, 막대한 자금이 소요되고 위험성이 높지만 일단 성공할 경우 높은 수익이 보장되는 해외유전개발 사업을 보다 중점적으로 추진할 필요성이 있다고 본다.
특히 공급잠재력이 풍부한 것으로 알려진 동시베리아 지역과 중앙아시아 및 카스피해 연안의 유전개발에 적극 참여하는 방안을 검토해야 한다. 막대한 자금이 드는 만큼 투자의 위험을 분산하기 위해 탐사광구에 대한 투자와 생산광구에 대한 투자비율을 적절히 유지해나가야 한다.
마지막으로 석유 공급중단 혹은 가격급등으로 인한 경제적 충격과 사회적 혼란을 최소화하기 위해 종합적이고 일관된 위기대응 체제를 구축해야 한다. 즉 정기적 모의훈련을 통해 위기 대응방안의 절차를 숙달하고 문제점을 개선함으로써 발생 가능한 모든 상황에 대처능력을 축적해야 할 것이다. 이를 위해 위기대응 조직체계와 조직간 역할분담 등 세부사항을 정립해야 한다. 이와 함께 국제에너지기구는 물론, 일본과 중국 등 인근국가와 공동대응체제 구축을 협의해 나갈 필요가 있다.
