• 감사원, 농림부 시장도매인제 도입 불승인 사유 감사

• 시장도매인제 도입은 서울시농수산식품공사 숙원사업

• 짧은 경매 시간, 경매업체 수익 독점 경매제 문제 지적

• 농림부 “소농 보호 위해 도매인제 도입 신중해야”

• 경매제, 소농 피해 주는 도매인제 극복 위해 1985년 도입

• 전문가들 “경매제는 소농 보호 위한 최선의 조치”

• 소모적인 논쟁 멈추고 농민 위한 제도 생각해야

서울 송파구 가락시장의 시장도매인제 도입과 관련한 공익 감사가 농업계 전반에 큰 논란을 불러일으키고 있다. 5월 31일 시작된 이번 감사는 “서울시 산하기관인 서울시농수산식품공사와 일부 농민단체에서 도입을 주장하는 가락시장 농수산물 ‘시장도매인제’를 농림축산식품부(농림부)가 왜 불승인했는지”에 초점이 맞춰질 공산이 크다. 감사를 청구한 전국양파생산자협회가 “농림부가 가락시장 농산물 판매에 있어 경쟁 제한적 시장 제도를 유지하고 시장 개설자의 자치권을 침해하고 있다”고 주장하고 있기 때문. 이에 대해 농림부가 “가락시장의 거래 제도 변경은 개설자 자율적으로 정할 수 없는 중요 사항이다”라고 반박하면서 감사원의 감사 결과에 따라 파장이 예상된다.

현재 가락시장 농수산물의 판매는 5개 도매시장법인의 경매를 통해서만 이뤄지도록 돼 있다. 농민(출하자)이 도매시장법인에 농산물을 위탁하면 도매시장법인은 경매를 통해 중도매상(도매시장에서 경매를 통해 소매상에 중개하는 사람)에게 상품을 넘기고, 이는 다시 소매상을 거쳐 소비자에게 가거나 바로 소비자에게 직판매되는 구조다. 유통 단계를 요약하자면 ‘출하자 → 도매시장법인→ 중도매상 → 소매상→ 소비자’ 순서로 이뤄진다.

일부 농민단체와 공사가 도입을 주장하는 시장도매인제는 농민이 직접 시장도매인에게 농산물을 판매하는 제도다. 시장도매인은 서울시농수산식품공사가 지정해 농산물 매매를 중개하거나 직접 도매업을 하는 법인을 가리킨다. 도매인제의 거래는 출하자와 시장도매인 사이 일대일 협상에 의해 이루어진다. 이때 유통 단계는 ‘출하자 → 시장도매인 → 소매상 → 소비자’ 순으로, 경매제에 비해 단계가 축소되는 이점이 있다.

이번 감사 결과에 이목이 쏠리는 이유는 가락시장이 국내 최대 청과 도매시장이어서다. 가락시장의 농산물 거래량은 2019년 기준 연간 230여만t으로, 이는 서울시 소요량의 49%, 전국 32개 공영도매시장이 취급하는 총 거래량의 34% 규모다. 가락시장의 농산물 가격이 여타 공영도매시장의 참고 기준가격이 된 것도 바로 이 때문이다. 따라서 가락시장 거래제에 변화가 생길 경우 그 파급력은 농산물 생산자인 출하자로부터 장바구니를 든 소비자에게까지 미칠 수밖에 없는 상황이다.

지나치게 짧은 경매 시간, 등락폭 큰 가격

현재 가락시장의 운영 주체는 서울시농수산식품공사(이하 공사), 그런데 농산물 거래 제도를 바꾸는 데 왜 농림부의 승인이 필요한 것일까. 공사는 현재 5개 도매시장법인으로부터 시장사용료를 받는 가락시장의 실질적 주인이지만, 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률(농안법)은 공영도매시장 내 거래 제도를 바꾸기 위해선 농림부의 승인을 받도록 규정하고 있다. 공영도매시장 내에서 경매 외의 거래를 금지하는 농안법 조항이 2000년 시장도매인제 도입이 가능한 쪽으로 개정된 이후, 가락시장 시장도매인제 도입 논쟁은 20년간 지속돼 오고 있는 상태다.



현재 공사의 핵심 주장은 “시장도매인제와 경매제 두 거래 제도가 경쟁하는 체제로 가야 생산자(농민), 소비자 모두에게 이익이 돌아갈 수 있다”는 것. 공사의 한 관계자는 “이번 감사를 계기로 시장도매인제를 도입해 가락시장 내 도매시장법인의 독과점 기득권을 종식해야 한다”고 못박았다.

공사와 일부 농민단체가 주장하는 경매제의 폐단은 크게 두 가지로, 그중 하나는 가락시장 내 5개 도매시장법인이 독과점적 경매를 통해 막대한 이익을 취하고 있다는 것. 현재 도매시장법인은 경매 낙찰가의 4~5%를 수수료로 받고 있는데 금융감독원 전자공시에 따르면 2020년 5개 도매경매법인의 평균 매출은 약 297억 원, 평균 영업이익은 약 71억 원에 이른다. 매출액 대비 영업이익률의 평균은 23%를 기록했다. 이런 데이터는 “도매시장법인이 막대한 이익을 거두고 있다”는 주장의 근거가 되고 있다.

공사와 농민단체들이 주장하는 경매제의 또 다른 폐단은 지나치게 짧은 경매 시간과 경매가격의 큰 등락폭이다. 이들은 “도매시장법인은 독과점적 경매를 통해 막대한 이익을 거두면서도 출하자인 농민이 생산한 농산물에 대해 합당한 값어치를 인정해 주는 것에는 관심이 없다”고 주장한다.

실제 가락시장 경매 현장을 가보면 그 현실을 바로 알 수 있다. 6월 28일 오후 9시 찾은 가락시장 깻잎 경매 현장. 2kg 깻잎 한 박스가 단 3초 만에 이뤄진 두 차례의 경매에서 각각 2만5500원, 7000원에 낙찰됐다. 두 차례 경매에 소요된 시간은 3초를 넘기지 않았고 가격 차이는 1만8500원이었다, 이 두 경매에 오른 깻잎은 같은 농민이, 같은 밭에서 생산해 9등(등외)등급(산지 기준)을 받은 상품이었다.

시간이 지나도 경매 가격의 큰 등락폭은 변하지 않았다. 8월 15일 오후 9시에 이뤄진 깻잎 경매 가격을 공사 홈페이지를 통해 조사해 본 결과, 네 차례 연달아 진행된 경매에서 낙찰가는 2만4500원, 2만9000원, 3만9000원, 2만4500원이었다. 경매에 오른 상품의 중량은 2kg으로 모두 경남 밀양시에서 생산돼 9등(등외)등급을 받은 깻잎이었다. 모든 조건이 같음에도 상품 가격 등락폭은 1만4500원에 달했다.

“경매 시간 짧다고 제값 못 받는 게 아니다”

하지만 직접 경매에 참여하는 중도매인들은 짧은 경매 시간에 대해 “별 문제가 없다”는 반응이다. 중도매인 배모 씨는 “경매 시간이 짧다고 농민이 제값을 받지 못하는 구조는 아니다”라고 말한다. 그의 말이다.

“우리 중도매인들은 매일 산지에서 올라온 농산물의 양을 알고 있다. 또 경매에 들어가기 전 직접 품질을 검사한다. 이 정보들을 종합해 경매에서 가격을 부른다. 경매를 시작하기 전에 각 중도매인이 각자 자기가 부를 가격을 미리 정해 놓고 들어가기 때문에 경매 시간은 아주 짧을 수밖에 없다. 때때로 출하자가 제값을 못 받는 경우가 생기는데 이는 수확철에 물량이 몰려서다. 품질이 낮은 상품도 누군가는 반드시 사야 하기 때문에 가격은 떨어질 수밖에 없다. 이런 상황이 아니면 같은 밭에서 나는 농산물 평균값의 등락폭은 그다지 크지 않다. 물량이 많거나 질이 안 좋아 상품 가격이 떨어지는 건 중도매인 처지에서 어쩔 수 없다”

농업유통 전문가들도 “경매제 자체에는 문제가 없다”고 주장한다. 양석준 상명대 경영학과 교수의 말이다.

“같은 밭에서 생산했는데 경매 가격이 크게 차이가 나는 현실을 납득하지 못하는 농민의 마음은 충분히 이해가 간다. 하지만 경매에서 상품 가격이 수시로 바뀌는 것은 수요와 공급 법칙에 따라 시장가격을 찾아가는 과정으로 이해해야 한다. 경매 시간이 짧다고 제값을 받지 못한다고 말하기는 어렵다.”

권승구 동국대 식품산업관리학과 교수도 “가격에 가장 큰 영향을 주는 요인은 수요와 공급이다. 경매 시간이 짧다고 제값을 받지 못한다고 할 수 없다. 영세 농민 중에는 계획 없이 농산물을 출하하는 경우가 적지 않다. 그렇다 보니 수확철에 물량이 몰려 가격이 폭락하고 출하자는 가격이 떨어지니 일한 만큼 가격을 못 받는다고 느끼는 것”이라고 주장했다.

그렇다면 시장도매인제 도입의 키를 쥐고 있는 농림부의 판단은 무엇일까. 농림부는 지난 20여 년간 시장도매인제를 도입하자는 공사의 요구에 유보적 입장을 취해 왔다. 농림부 관계자는 “농림부가 경매제와 도매인제의 병행에 대해 신중을 기할 수밖에 없는 이유는 시장도매인제를 도입할 경우 전체 농민의 70.4%를 차지하는 연간 거래액 1000만 원 미만 소농이 큰 피해를 볼 수 있다는 우려 때문”이라고 말했다. 이어지는 그의 자세한 설명이다.

“농산물은 특성상 유통기한이 짧아 재고 처리가 불가능하다. 출하자 처지에서 보면 산지를 떠난 농산물은 가락시장에 들어온 이상 어떻게든 처분돼야 한다. 그러다 보니 시장도매인과 출하자가 협상을 벌일 경우 구조적으로 시장도매인의 협상력이 출하자보다 우위에 있을 수밖에 없다. 시장도매인제하에서 출하자는 항상 약자일 수밖에 없는 구조라는 얘기다.”

경매제 과거 도매인제 폐단 극복 위해 도입

아이러니하게도 가락시장의 경매제는 과거 도매상제의 폐해를 줄이기 위해 도입된 제도였다. 1985년 가락시장이 들어서기 전 서울 최대의 시장이던 용산시장은 공사가 도입을 주장하는 시장도매인제와 동일한 도매상제를 채택하고 있었다. 당시 용산시장 내에서는 도매상이 시세에 어두운 출하자들의 약점을 이용해 시장가격보다 턱없이 낮은 가격에 농산물을 사들이는 폐단이 많았다. 농민의 대다수를 차지하던 소농 출하자들은 서울에서 거래되는 농산물의 시장가격 정보에 취약할 수밖에 없었다.

1985년 정부는 가락시장을 설립하면서 경매제를 주요 거래 제도로 못 박았다. 당시 가락시장 설립 취지에는 “농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격의 유지로 생산자와 소비자를 보호한다”는 내용이 포함돼 있다. 정부는 가락시장 경매제에 모든 출하자의 참여를 보장했고, 경매를 수탁받은 도매시장법인엔 경매 내역을 빠짐없이 공개하도록 했다. 가격정보가 모든 시장 참여자에게 공유돼야 유통업자가 가격정보를 조작해 출하자로부터 부당이익을 취하는 폐단을 막을 수 있다고 판단한 것.

출하자로부터 좀 더 싼 가격에 농산물을 사야 도매인의 마진이 커지는 시장도매인제와 달리 경매제에서의 도매시장법인은 비싼 가격에 농산물을 팔아줘야 수수료 수익이 커진다는 점도 당시 정부가 가락시장에 경매제를 도입한 배경 중 하나였다. 경매 주체인 도매시장법인과 출하자인 농민의 이해관계가 일치했던 것. 경매제에는 경매업체(도매시장법인)의 경매 거부 등 ‘갑질’을 막는 ‘수탁거부금지원칙’도 도입됐다. 출하자가 어떤 물건을 들고 오더라도 경매업체는 의무적으로 해당 상품을 경매에 붙여 팔아줘야 한다는 원칙이다. 즉 경매제는 농민이 어떤 물건을 가지고 오더라도 최대한 비싸게 팔아야 하는 구조라고 할 수 있다.

경매제와 시장도매인제 병행 땐 가격 대혼란

만약 공사와 일부 농민단체의 주장대로 시장도매인제를 도입해 경매제와 병행한다면 과연 출하자는 원하는 가격대로 제값을 받고 농산물을 팔 수 있을까. 대부분의 전문가는 이에 부정적인 반응을 보인다. 권승구 교수는 “두 제도를 병행할 경우 시장도매인제가 경매가격에 혼란을 주는 부작용이 생길 수 있다”고 지적한다. 권 교수의 자세한 설명이다.

“예를 들어 출하자가 상품의 질이 떨어지는 하급 농산물을 들고 오면 도매인과 협상이 성사되지 못한다. 그러면 하급 농산물은 경매로 흘러들어 오게 되고 당연히 낮은 가격을 받을 수밖에 없다. 이런 상황을 이용해 시장도매인들은 하급품의 경매가격을 근거로 다른 출하자들과 가격 협상에서 고급 농산물의 가격을 후려쳐 낮게 받으려 할 것이다. 두 제도를 병행하면 출하자의 협상력이 약해져 가격정보에 눈이 어두운 소농이 피해를 보는 사례가 크게 늘어날 것이다.”

가락시장 내 도매시장법인을 ‘카르텔’이라고 비판하는 주장에 대해서도 전문가 대부분은 “무리한 지적”이라는 의견을 개진했다. 박신욱 경상대 법학과 교수는 “도매시장법인은 출하자와 중도매상 간 거래를 책임지고 성사시켜 주는 완충지대로 이해해야 한다”며 “수많은 단점이 노정된 도매인제를 다시 도입하겠다는 것은 과거로의 퇴행”이라고 말했다.

더욱 심각한 문제는 가락시장의 거래 제도 변화에 가장 큰 영향을 받는 출하자들의 의견이 조사한 단체마다 다르게 나타나고 있다는 점이다. 시장도매인제 도입을 반대하는 한국농수산물도매시장법인협회(회장 박상호)가 한국갤럽조사연구소에 ‘공영도매시장 거래제도별 만족도 조사’를 의뢰한 결과 응답자의 56.1%가 가락시장에 시장도매인제 도입을 반대하는 것으로 발표됐다. 조사는 올해 4월 20일부터 27일까지 최근 5년간 가락시장 등 공영도매시장에 출하 경험이 있는 농민 457명을 대상으로 전화면접 조사 방식으로 이루어졌다.

반면 시장도매인제 도입을 찬성하는 공사가 여론조사 기관인 리얼미터에 ‘가락시장 출하자 대상 거래제도별 만족도 조사’를 의뢰한 결과, 응답자 72.4%가 ‘가락시장 시장도매인제 도입 및 경매제 병행이 필요하다’고 답했다. 조사는 2020년 10월 29일부터 11월 11일까지 가락시장 출하자 1000명을 대상으로 전화면접 조사 방식으로 실시됐다.(오차범위는 95% 신뢰수준에서 표본오차 ±3.1%포인트. 자세한 설문조사 결과는 공사 홈페이지 https://www.garak.co.kr에서 확인 가능하다.)

이처럼 결과가 상반되게 나온 이유는 뭘까. 이에 대해 협회는 세부 자료 공개를 거부했고, 공사는 “협회가 자료를 제공하지 않아 결과가 다른 이유를 알 수 없다”고 답했다.

농민 조직화로 농산물 공급량 조절해야

농업유통 전문가들은 거래 제도를 둘러싼 소모적인 논쟁을 중단하고 생산적인 해결책을 찾아 나설 것을 주문했다. 박신욱 교수는 “도매시장법인이 과도한 이익을 가져간다고 생각한다면, 거둬들인 수수료를 농업 발전에 재사용하는 법안을 만드는 것이 단기적인 해결책이 될 수 있다”고 제안했다.

권승구 교수는 “농민을 조합 형태로 조직화해 예측 가능한 생산체계를 갖춰야 한다”고 말했다. 이어지는 그의 설명이다.

“유럽과 북미의 농업 선진국에서는 대다수의 농민이 협동조합을 운영한다. 내부 정보교류를 통해 출하량을 조절함으로써 수확철에 농산물의 가격 폭락 상황을 미연에 방지한다. 잘 알려진 예시로는 오렌지로 유명한 ‘선키스트’가 있다. 선키스트는 미국 캘리포니아주와 애리조나주의 농민 6000명이 소속된 협동조합이다. 조합비를 모아 균등한 품질 유지를 위한 연구·개발에 투자한다. 품질 유지를 바탕으로 농산물을 브랜딩해 소비자에게 신뢰감을 심어준다.”

이외에도 양석준 상명대 경영학과 교수는 온라인 경매 활성화를 해법으로 꼽았다. 양 교수는 “인도에서 정부가 나서서 온라인 경매 플랫폼을 활성화하자 출하자의 수취 가격이 크게 올라간 사례가 있다”며 “경매제에 대한 불만이 지속해서 나온다면 농협이 온라인 경매 플랫폼을 마련해 출하자와 소비자 간의 직거래를 활성화하는 것도 해법이 될 수 있다”고 말했다.

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