● 법률은 정책과 행정의 근간(根幹)이다. 정책과 행정은 법률에 기초하고, 법률로 나타난다.  따라서 새만금사업을 이해하려면 새만금 특별법을 들여다봐야 한다.

1991년 착공 이후 2차례 공사가 중단되는 등 끊임없이 위기를 맞았던 새만금 사업은 2007년 11월 ‘새만금 특별법’이 제정되면서 전환기를 맞았다. 제정된 새만금 특별법은 새만금 매립 목적이 농지에서 산업단지 등으로 변경되면서 제시된 다양한 새만금 내부 개발 계획을 지원하기 위한 것이었다. 새만금사업의 법률적 성격이 특별법 제정을 기점으로 농지에서 산업단지와 물류·관광 등의 복합단지로 바뀐 것이다. 또한 더딘 예산지원으로 지지부진하던 내부 개발 사업도 새로운 추진체계 구축과 안정적인 재원 확보가 가능해지면서 본격화했다. 그전까지 새만금사업은 ‘공유수면매립법’과 ‘농어촌정비법’ ‘경제자유구역법’을 근거로 추진돼왔다.

그러나 특별법 제정은 순탄치 않았다. 특별법안은 2007년 3월 당시 열린우리당 김원기 전 국회의장과 장영달 원내대표 등 전라북도 출신 의원이 중심이 돼 여야 의원 173명의 서명을 받아 국회에 제출했으나 정부 부처의 반대에 부딪혀 난항을 거듭했다. 농림부와 환경부, 건설교통부, 재정경제부 등 새만금사업 관련 부처들은 환경 훼손과 과도한 특례 조항 등을 이유로 특별법 제정에 부정적이었다.

새만금사업을 주도해온 농림부는 새만금간척지를 애초 계획했던 농업용지로 활용할 것을 요구하며 전북도가 주도하는 산업용지 위주의 개발계획에 반대 입장을 분명히 했다.

국토 난개발 우려…주무부처 강력 반발

환경부는 개발 위주의 특별법은 오염부하량을 증가시킬 우려가 크고, 고군산군도가 포함된 것은 환경에 악영향을 미칠 것이라는 이유로, 정부의 종합개발계획을 맡고 있는 건교부는 주무부처가 농림부로 명시된 점과 새만금 지역에 국제공항을 건설한다는 점을 들어 반대했다. 재경부는 새만금 지역의 경제자유구역에 일반 경제자유구역보다 긴 ‘최장 100년간 임대’ 기간을 주는 특례 조항이 ‘과도’하다며 부정적인 입장을 보였다. 이런 과정에서 일부 정부 부처에서는 새만금사업을 특별법이 아닌 일반법으로 추진하겠다는 움직임까지 나왔다.

정부 부처와의 협의 과정에서 자구 및 조문이 대폭 수정되면서 국회 본회의에 최종 상정된 법안은 당초와는 크게 달랐다. 상정된 법안은 당시 박근혜 한나라당 대표를 비롯해 여야 의원들의 공감대가 형성돼 본회의를 통과했다.

우여곡절 끝에 제정된 특별법은 농림부를 주무부처로 한 ‘새만금사업 촉진을 위한 특별법’이란 제명으로 선을 보였다. 총 7장 36조 부칙 4조로 구성된 특별법은 △사업 시행 및 추진 체계 △도로·항만 등 기반시설 지원 △인·허가의 의제처리 △친환경 개발 △경제자유구역 지정 특례 등 새만금사업의 효율적인 내부 개발과 경쟁력 있는 투자 환경 조성을 위한 제도적 지원책 마련에 초점이 맞춰졌다.

각 부처의 관련 사업을 조율·심의하는 국무총리실 산하 ‘새만금위원회’와 농림부장관 소속의 ‘사업관리단’ 설치의 근거가 제시됐고, 개별법에 열거된 32개 인·허가 사항의 의제처리를 비롯해 외국 자본 유치를 위한 국·공유토지 임대 허용과 부담금 감면·보조금 교부 등 각종 혜택이 제공됐다. 도로와 항만·공항 등 사회간접자본시설(SOC)에 대한 국가 지원 근거도 마련됐다.

특히 특별법 제4조(기본구상)에는 사회적·경제적 여건 변화 등 필요에 따라 기본구상을 변경할 수 있도록 해 농지와 복합용지 비율이 바뀔 수 있는 길을 열어놨다. 실제 특별법 개정 이후 농지와 복합용지 비율은 7대 3에서 3대 7로 바뀌었다.

이후 특별법은 새만금 내부 개발이 빠르게 진행되는 것에 맞춰 변신을 거듭했다. 특별법은 2007년 제정 이후 올해까지 10년 동안 1차례 폐지 및 재제정, 전부개정 1회, 일부개정 4회가 이루어졌다. 새만금 내부 개발 조기 완공이 강조되면서 투자유치 활성화를 위한 규제 완화와 인센티브 확대가 주된 개정 내용이었다.

1차 개정은 전면 개정으로, 특별법이 제정된 1년여 후인 2009년 6월 단행됐다. ‘새만금을 동북아 경제중심지로 조성하겠다’는 정부 방침에 따라 마련된 새만금 종합실천계획을 뒷받침하기 위한 후속 조치였다.

民資 활성화·규제 완화

개정된 특별법에서는 먼저 새만금사업의 방향을 농업 중심에서 친환경적 첨단복합용지 개발로 규정했다. 또 사업 시행 절차를 쉽게 하기 위해 실시계획 승인 때의 인·허가 의제처리 사항이 기존 32개에서 46개로 확대됐고, 수질오염 개선을 위한 연차별 투자계획 등을 수립토록 했다. 사업 촉진을 위한 지원 강화를 위해 ‘특별건축구역지정’을 통한 규제 완화, 민자 유치 사업자에 대한 자금지원, 외국인 투자유치 활성화를 위한 세금 및 국·공유재산 임대료 감면, 주택 특별공급, 편의시설 자금 지원 등 8개의 외국인 투자기업 경영활동 지원 규정이 도입됐다.

이어 2011년 7월에는 새만금 내부 개발의 밑그림인 ‘새만금 종합개발계획(MP)’이 확정되면서 2차 일부 개정이 이뤄졌다.

새만금방조제 명소화 사업과 내부 관광개발사업의 민간투자 유치 촉진을 위해 국·공유지 50년 장기임대 특례 적용 대상이 관광 사업을 하는 기업으로 확대됐다. 이전에는 첨단산업 기업 및 외국인 투자기업으로 한정돼 있었다. 또한 새만금 사업 시행자의 과도한 재정 부담을 덜어주기 위해 국가·지방자치단체 또는 공공기관이 사업시행자로 지정된 경우 민간투자자나 해당 용지에 입주할 자 등에게 해당사업의 일부를 대행할 수 있도록 했고, 국가나 지방자치단체, 한국토지주택공사가 산업단지 개발 사업을 위해 공유수면을 매립하는 경우 매립면허로 인한 양도·양수와 관계없이 곧바로 소유권을 취득하도록 했다.

새만금 내부 용지의 비율이 완전 역전돼 농지보다 복합용지 비율이 높아진 2012년에는 사업 효율성을 높이기 위해 주무부처 변경의 필요성이 대두되면서 개정작업이 진행됐다. 농지보다 복합용지 비율이 높아지면서 농림부를 주무부처로 한 기존 새만금 특별법(‘새만금사업 촉진을 위한 특별법’)이 폐지되고, 국토부를 주무부처로 한 특별법(‘새만금사업 추진 및 지원에 관한 특별법’)이 새로 제정되었다. 특히 새만금사업 목적을 지역균형발전에서 국토균형발전으로 수정하면서, 새만금사업의 위상을 한층 격상시켰다는 평가를 받았다. 내부 개발 기본구상과 기본계획을 통합하는 등 개발계획 수립체계도 단순화했다.

9월 12일 개청 3주년을 맞은 새만금개발청도 특별법 개정에 따라 설치됐다. 사업 추진체계 일원화를 위해 새만금개발청을 설치토록 했고, 안정적인 재원 확보를 위한 새만금 특별회계 설치 근거가 마련됐기 때문. 그러나 박근혜 대통령의 공약사업이기도 한 새만금 특별회계는 개정 과정에서 ‘설치할 수 있다’는 임의규정으로 조정돼 아쉬움을 남겼다.

이어 국·공유토지 100년 임대 가능 업종에 외국교육·의료기관이 추가됐고, 외국인 전용 카지노를 경제구역의 절차에 준해 설치할 수 있도록 허용했다. 　

2015년 8월 개정은 제도 개선 중심으로 이뤄졌다. 인센티브 부여와 규제완화 등 투자 및 개발 활성화 방안이 중시된 개정 특별법이 통과됨으로써 새만금사업이 경제자유구역 수준의 인센티브와 규제완화를 실시할 수 있는 제도적 기반이 마련된 것으로 평가됐다.

100년 장기입주, 복합 카지노리조트 논의

개정 특별법에서는 국토부와 농림부, 환경부 등 여러 부처로 분산·추진되던 새만금사업 정책의 통합 조정을 위해 국무총리실 내에 ‘새만금사업추진지원단’을 설치토록 했다. 이는 2012년 새만금개발청 설치 때 폐지됐던 조직인데, 새만금사업추진지원단이 부활하면서 부처별로 추진 중인 한중(韓中) 경제협력단지와 새만금 규제특례지역 조성 등의 사업이 효율적으로 추진될 것으로 기대된다.

또 종합개발계획(MP) 변경에 따라 토지용도가 기존 8개에서 6개로 수정됐고, 외국인 전용 카지노업의 사전심사제가 도입됐다. 국내 외국투자기업과 협력기업에 대한 자금지원 및 최장 100년 장기임대 등의 인센티브도 부여했다.

그러나 투자유치 촉진을 위해 다양한 인센티브와 과감한 규제개혁 등 글로벌 수준의 기업환경 조성을 위한 개정 요구가 잇따르고 있다.

현재 국회에선 정운천 새누리당 의원(전주을)과 김관영 국민의당 의원(군산)이 각각 발의한 새만금 특별법 개정안이 논의 중이다.

정운천 의원이 대표 발의한 개정안은 △국내 기업도 국·공유 임대용지에 최장 100년간 입주할 수 있고 △민간사업자가 토지 매립 및 조성사업을 시행하면 잔여 매립지를 최장 100년간 국가로부터 임차해 사용할 수 있으며 100년의 임차 기간 내 필요한 경우 매수할 수 있도록 했다. 아울러 새만금 내 산업단지의 개발과 투자유치를 새만금개발청이 총괄할 수 있도록 했고, 새만금사업의 진행을 촉진·지원하기 위한 각종 제도적 장치도 도입했다.

또 김관영 의원이 발의한 개정안은 새만금에 외국인은 물론 내국인도 출입이 가능한 ‘복합카지노리조트’ 설립을 허용해야 한다는 내용을 담고 있다.