2010년 12월호

법인보육시설에 대한 지나친 감시와 보복…저출산 고령화 사회 심화시킨다

  • 이민화│기업호민관 mhlee@homin.go.kr│

    입력2010-12-01 17:52:00

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    • 저출산 고령화 문제는 보육에 대한 부담에서 시작된다. 엄마가 되기를 꺼리는 여성의 증가, 결혼을 기피하는 풍토는 모두 보육에 무관심한 사회 분위기에 원인이 있다. 정부의 약속을 믿고 문을 연 수많은 법인보육시설이 같은 이유로 어려움에 처해 있다. 사재를 털어 설립했지만 재산권조차 보호받지 못하는 현실, 주 60시간 이상 일하고도 고작 150만원의 월급을 손에 쥐는 현실에서 미래를 찾기란 불가능해 보인다. 공무원들의 감시와 보복으로 정상적인 운영이 어렵다고 호소하는 보육시설도 줄을 잇고 있다. 아이를 낳아 기르고 싶어지는 사회, 생산적 복지국가로 가는 길은 아직 멀게만 보인다.
    법인보육시설에 대한 지나친 감시와 보복…저출산 고령화 사회 심화시킨다
    대한민국이 당면한 최대 위험은 무엇일까. 사람마다 생각이 다르겠지만, 필자는 ‘저출산의 문제’라고 생각한다. ‘젊은이들이 아이를 낳지 않고, 창업을 하지 않는 것’이 우리 사회의 가장 큰 문제라고 필자는 오랫동안 생각해왔다.

    국가든 기업이든 젊어야 성장할 수 있다. 저성장 문제로 고통받고 있는 이웃나라 일본만 봐도, 그 이면에는 국가 전체의 ‘고령화’ 문제가 있음을 알 수 있다. 그런데 문제는 우리나라의 저출산-고령화 문제가 그 어떤 나라보다도 심각하다는 사실이다. 현재 추세대로 간다면, 21세기 최초로 지구상에서 사라지는 국가가 바로 대한민국이 될 것이란 예측까지 나올 정도다. 국가와 기업의 지속가능한 발전을 고민하는 기업호민관실에서 출산, 보육 문제를 고민하는 이유가 바로 여기에 있다.

    일하는 엄마나 전업주부들은 보육문제 때문에 출산을 기피하게 된다고 하소연한다. 정부가 보육예산을 많이 확보했다고 해도 피부에 와 닿지 않는다는 것이다. 2008년 12월 말 통계만 봐도 전국에 약 3만3499개의 공·사립 보육시설이 있지만 믿고 맡길 곳이 없다는 아우성이 여기저기서 터져 나온다. 엄마들뿐 아니라 아이들의 보육을 맡고 있는 어린이집 원장이나 보육교사들의 불만도 대단하다.

    이들은 매년 연례행사처럼 광장으로 혹은 국회의원회관실로 뛰어나와 살려달라고 외친다. 정부는 많은 예산을 들여 보육에 힘쓴다고 하는데 정작 당사자들은 아우성을 치는 이상한 현실, 대체 뭐가 문제일까. 먼저 보육현장의 목소리를 들어보자.

    기업호민관실에 접수된 사설 법인보육시설 관계자들의 목소리는 한결같다. “국가만 믿고 사재를 털어 보육법인을 설립했지만, 긍지와 자부심은커녕 심신의 상처와 캄캄한 미래에 대한 걱정만 남았다”는 것이다. 전북에 위치한 A 법인보육시설(어린이집) 원장의 얘기다.



    “아이들을 키우는 일에 대한 보람은 사라지고 희망도 안 보여요. 너무 억울한데, 말을 하고 싶어도 공무원들 무서워서 함부로 목소리를 낼 수도 없어요. 공무원은 주인이고, 우린 노예나 다름없는 처지입니다. 한마디로 종속관계죠. 시키면 시키는 대로 해야 합니다. 안 그러면 문을 닫아야 하니까.”

    정부만 믿고 전 재산 투자

    A법인의 사례와 같은, 개인 설립 보육법인의 상당수는 1995년 시작된 정부의 보육시설 3개년 확충계획 때 만들어졌다. 정부는 보육시설에 대한 대대적인 지원을 약속하며 보육시설 설립을 독려했다. 평소 보육사업에 관심을 갖고 있던 많은 사람이 이때 사업에 뛰어들었다. 사업자 대부분은‘돈’보다는 최소한의 생계유지를 하면서 동시에 교육사업가로서의 꿈을 실현한다는 청사진을 그렸다. 적게는 수억원에서 많게는 수십억원의 개인 자금이 들어간 보육시설이 전국에서 속속 만들어졌다. 그러나 이들이 감당해야 할 현실은 생각과 달랐다. 경북 소재 D 보육시설 원장의 얘기다.

    “속사정 모르는 친구들은 보육 사업을 한다고 부러워들 하는데 실상은 미칠 지경입니다. 15년 전 은행 직원으로 있다가 정부의 보육시설 3개년 확충계획 때 정부만 믿고 퇴직금이랑 부모님 재산이랑 몽땅 털어 어린이집을 열었어요. 그런데, 제 월급이 지금 200만원 정도입니다. 그 돈으로 부모님을 부양하고 아이 3명을 포함해 7인 가족이 살고 있습니다.”

    대기업 직원으로 일하다가 결혼과 함께 직장을 그만두고, 대학 전공을 살려 그동안 저축한 돈과 시댁 재산, 그리고 은행 대출을 합쳐, 약 10억원을 투자해 법인 어린이집을 시작한 광주의 E 원장은 자살을 생각할 정도로 크게 후회한다고 말한다.

    “10년 넘게 어린이집 운영하고 남은 건 어마어마한 부채와 이혼 직전의 가정뿐입니다. 언제 또 닥칠지 모르는 공무원 지도점검과 상납 요구, 학부모들의 비난에…, 내가 왜 이렇게 살아야 하는지 모르겠다는 생각을 수도 없이 해요. 집에 경제적인 도움을 주려고, 아이들 키우는 보람을 얻으려고 시작한 일인데 빚까지 내어 시작한 어린이집이 이렇게 한 집안을 무너뜨릴 줄은 몰랐어요. 시부모님과 남편은 그동안 투자된 돈과 부채를 어떻게든지 해결하라고 하는데 솔직히 방법이 없어요. 정부가 추진하는 국가보육사업의 민간 파트너라는 허울만 믿은 결과가 이럴 줄은 몰랐어요.”

    사정을 모르는 사람들은 “돈이 안 되면 사업을 접으면 되지”라고 말한다. 하지만 그건 현실을 모르고 하는 얘기다. 국가정책사업인 보육사업을 한번 시작하면 그만두기가 쉽지 않다. 당장 투자된 개인재산을 찾아올 길이 없다. 현재 우리의 사회복지사업법(27조) 등에 따르면 법인보육시설이 청산될 경우 잔여 재산권은 모두 국가에 귀속되도록 되어 있다. 개인이 설립한 법인이라 해도 재산권을 행사할 수 없는 것이다. 현재 이 문제에 대해서는 개정 법률안이 발의되어 있다. ‘모든 국민의 재산권은 보장된다’는 헌법정신을 위배하고 있기 때문이다. 보육시설 원장인 B씨의 사연을 들어보면 문제가 무엇인지 더 정확히 알 수 있다.

    사회복지 분야 공무원이던 B씨는 1996년경 오랜 꿈이었던 법인 어린이집을 개원했다. 보육시설 확충 3개년 계획과 국가 보조금 등을 믿은 그는 공직을 그만둔 뒤 전 재산을 투자해 보육사업에 뛰어들었다. 그러나 막상 발을 들여놓고 보니 약속했던 지원은 이뤄지지 않았고 오히려 온갖 지도점검, 하루 12시간 이상의 노동에 경제적·심리적 압박만 커졌다. 결국 그는 어린이집 운영이 더는 힘들다고 판단, 2007년경 해당 구청을 찾아가 어린이집 정리절차를 문의했다. 하지만 그는 구청에서 청천벽력 같은 소리를 들어야 했다.

    “지금 법인을 해산하면, 법인출연 사유재산이 모두 국가에 귀속되는 거 아세요?”

    개인재산이 국가로 귀속

    법인보육시설에 대한 지나친 감시와 보복…저출산 고령화 사회 심화시킨다

    하루 12시간가량 일해야 함에도 보육교사들의 임금은 최저임금 수준에 머물고 있다.

    법인보육시설 원장은 보육복지사업 설립 투자자이자 운영주이며 동시에 급여를 받는 피고용인 신분으로 되어 있다. 공보육에 대한 국가 몫의 모든 책임과 함께 근로의무를 부담하는 복합적인 신분인 셈이다. 투자와 책임에서는 사용자이지만, 소득과 근로 의무에서는 종업원, 이른바 준공무원 신분이다. 쉽게 말해, 책임은 다 떠맡지만 권한은 별로 없다. 노동에 대한 보상은 9급 공무원 수준에도 미치지 못한다. 하루 12시간 이상 근무해야 하지만 10년이 되어도 월급은 218만원에 불과하다. 이 소득으로 원장은 시설 결손금 보전, 시설 개선 및 확장 등에 따른 추가 투자 책임까지 감당해야 한다.

    원장과 보육교사의 임금은 보건복지부에서 정책적으로 산정해 제시되는데, 임금결정 근거는 명확지 않다. 보육시설 원장 1호봉의 월 급여가 163만원인 반면 타 사회복지시설의 장은 최저 175만~227만원 수준이다. 수당을 포함하면 차이는 최소 1.4~1.8배로 벌어진다. 이런 임금 격차는 호봉이 높아질수록 더 커진다. 보육교사도 마찬가지이다. 영유아보육법은 평균 11시간 이상의 근무를 규정하고 있는데, 급여는 시간당 4546원으로 최저임금(시간당 4110원)과 비슷하다. 수당이 없는 보육교사 급여를 사회복지시설 종사자(수당 지급) 대상으로 비교해보면, 시간당 임금으로 볼 때 사회복지사나 생활복지사의 절반 수준에 불과하며, 공립 유치원 교사(수당 지급)와 비교하면 절반을 조금 넘는 수준이라 할 수 있다.

    그렇다면 복지부는 왜 법인보육시설 종사자들을 차별대우하는 것일까.

    그 이유는 단순하다. 일단 법인보육시설이 너무 많다. 숫자상으로 보면 우리나라에서 운영되는 사회복지시설의 절반 이상이다. 당장 예산이 문제가 된다. 두 번째 이유는, 법인보육시설의 소관기관이 유치원과 다르기 때문이다. 하는 일은 비슷하지만 유치원은 교육부 소관인 반면, 법인보육시설은 복지부가 관할한다. 쉽게 말해 소관부처가 달라 처우에 차별이 생기는 셈이다. 물론 이 2가지 이유 모두 논리적인 근거는 찾을 수 없다.

    법인보육시설 종사자의 처우 개선은 이미 오래전부터 제시된 이슈이며 매우 시급한 과제다. 그러나 해결의 진전은 없고 오히려 그 격차가 커지고 있다. 유사 시설과 비교해 차별이 없도록 처우를 동등하게 하는 것, 만약 예산이 문제라면 최소한의 가이드라인을 확보하는 것이 꼭 필요하다고 생각한다. 대전에 있는 30대 초반의 어느 보육교사의 눈물 섞인 이야기를 들어보면 문제의 심각성을 짐작할 수 있다.

    “‘어린이집 선생이 솔선수범해서 빨리 시집도 가고 아이도 많이 낳아서 저출산 문제 해결에 앞장서야지’라는 말을 하는 분들이 있는데, 솔직히 여건이 되어야 하죠. 아이는 고사하고, 결혼은 꿈도 못 꾸고 있어요. 매일 12시간 이상 근무에다 월급은 150만원도 안 되는데, 무슨 돈으로 결혼하고, 아이를 낳아 키워요. 아침 7시 출근해서 저녁 8시까지 온종일 애들한테 시달리는데, 데이트할 시간도 없고, 데이트 비용도 없어요. 공립 유치원 교사의 80% 수준으로만 처우가 이루어져도 좋겠어요. 그럼 걱정 없이 결혼도 하고, 아이도 많이 낳을 수 있을 것 같아요.”

    하루 12시간 노동, 원장 월급이 163만원

    최근 지자체 선거에서 나오는 핵심 공약 중 하나는 ‘그물망 복지’다. 한마디로 복지에 빈틈이 없도록 하겠다는 것이다. 그러나 정작 복지서비스의 공급현장 상황은 그렇지 못한 것 같다. 특히, 공공 보육 서비스 주체인 법인보육시설은 복지의 사각지대에 놓여 있다. 자기 재산에 대한 소유권과 자율적인 운영권은 고사하고 온갖 규제의 그물망에 갇혀 그야말로 보육은 뒷전인 상황이다. 게다가 법인보육시설에 대한 정부 및 지자체의 규제는 그야말로 ‘그물망’이라고 할 수 있다. 복지예산 수요는 급속히 증가하고 있지만 예산 집행은 더뎌지고 오히려 규제만 강화되는 실정이다. 당장 우리나라의 모든 법인보육시설은 보건복지부 지도점검, 시·도 지도점검, 구·군 지도점검, 평가인증제, 연합회 차원의 자체 자율지도점검, 시민단체와 학부모 민원, 경찰과 검찰의 인지수사 고발 건 등 수도 없는 규제와 통제에 시달리고 있다. 원장들의 가장 큰 시름거리가 아이들 보육보다는 지도점검에 대한 대응일 정도다.

    구조적인 모순은 해결하지 않은 채 보육담당 공무원들의 무리한 지도점검의 예를 들면 한도 끝도 없을 정도다. 규제를 담당하는 공무원의 힘만 점점 세진다. 기업호민관실에 접수된 사례를 보면 대체로 이런 식이다.

    “너희들(보육교사) 원장 어디 있어? 빨랑 오라고 해~ 어디 감히 겁도 없이 설치고 있어….” (어느 광역시의 수시 지도점검 나온 보육담당 공무원이 어린이집 문을 쾅~ 열자마자 보육교사에게 호통 치며 한 말)

    “당신 말이야~ 간담회에서 함부로 떠들었는데, 어디 제대로 운영하고 있는지 한번 보자. 털어서 먼지 안 나올 수 없겠지. 보육료 사용 서류, 운영 서류 전체 다 가져와, 하나라도 문제 있으면 그냥 안 둘 테니.”(보육정책에 대한 문제점을 제기했다가 보복을 당한 한 보육시설 원장의 하소연)

    기업호민관실에 제보된 사례 중에는 사회복지관련 시설 불시 지도점검을 13시간이나 받았다는 충남의 한 보육시설의 사례도 있었다. 이 시설의 원장인 P씨의 얘기다.

    “공무원이 저와 직원들을 어린아이 대하듯 다그치고, 마지막에는 점검내용을 담당공무원이 연필로 작성하고 서명하라고 했습니다. 왜 연필로 작성하는지 몰랐죠. 사정하면 봐주겠다는 뜻인지 아니면 연필로 작성 후 지우고 내용을 고쳐서혼내겠다는 뜻인지 알 수 없죠. 이러든 저러든 꼼짝없이 당해야 하는데도 무서워서 연필로 작성한 지도점검에 서명했습니다. 무섭고 겁이 나서 공무원들이 떠난 뒤에 한참을 울었습니다. 그때는 정말 내가 이 일을 왜 하고 있나 하는 후회가 들더라고요.”

    위 사례들을 제보한 보육시설 관계자는 하도 억울해서 공무원에게 불시 점검 근거를 물었다고 한다. 그러나 돌아온 답은 “전화 민원이 들어왔다”는 것뿐이었다. 불시 점검을 받던 날엔 하루 종일 원장과 보육교사들이 보육담당공무원에게 시달렸다. 보육시설 사업지침에는 지도 점검할 때 증표를 제시하고 취지를 설명하게 되어 있으나, 현실은 전혀 딴판이라는 것이다. 기업호민관실은 이러한 사례를 ‘전형적인 보복조치’로 판단해 관계기관에 시정을 요구했다.

    담당 공무원의 횡포와 보복

    영유아보육법(제41조)은 행정지도의 수단으로 행정명령권을 규정하고 있다. 명령을 위반하는 경우 시정명령, 시설폐쇄, 보조금 제한 등의 제재를 할 수 있게 해놓았는데, 이를 근거로 무리한 지도점검이 이뤄지고 있는 것이다. 실제 사례만 보더라도, 민원이 발생하지 않은 어린이집에 불시에 들어가 영유아들에게 너의 선생님이 맞는지, 선생님 이름은 무엇인지를 물은 사례도 있었다. 만 3세(5세) 유아에게 언제 어린이집에 왔는지를 묻거나, 이달에 몇 번 결석했는지를 물었다는 사례를 접수하다보면 정말 말문이 막힌다. 이 영유아들의 출석 일수를 계산해서 결석한 날짜만큼 보육료를 반환조치토록 한다는 뜻인데, 그야말로 해외토픽감이 아닐 수 없다.

    보육담당공무원들은 막강한 지도점검 권력과 함께 실질적인 예산집행 권한을 가지고 있어 문제를 키운다. 지자체에 할당된 예산을 어떤 어린이집에 지원할 것인지의 재량을 실제 이들이 가지고 있다. 자연히 시설을 새로 보강하거나 지원을 받을라치면 이들에게 잘 보이는 수밖에 다른 도리가 없는 것이다. “담당공무원에게 아부 잘하고, 시키는 대로(내부 동정보고, 시정책 홍보) 열심히 하고, 손바닥 잘 비비는 어린이집은 각종 예산을 쉽게 지원받고, 잘못 보이면 바로 지도점검 나와요”라는 말을 현장에서 어렵지 않게 들을 수 있는 이유가 여기에 있다. 감독권한과 예산집행권한을 보육담당공무원에게 모두 주는 상황에서 보육정책은 영유아를 위한 정책이 아니라 보육담당공무원을 위한 정책으로 변질되고 있는 것이다.

    이러한 문화, 관행은 과감히 고쳐야 한다. 소비자의 선택을 믿고, 교육 종사자들을 존중해야 한다. 부당한 사업자에 대해서는 사전 통제가 아니라 사후에 징벌적 징계로 가는 것이 선진 방식이다. KTX가 사전 표 검사를 없애고 사후 적발 시 30배의 벌금을 부과하는 방식으로 전환한 것이 바로 선진 방식이다. 소수의 부도덕한 사업자를 처벌하기 위해 수많은 교육기관의 선량한 운영자를 죄인시해 자부심을 깎아내리는 식으로는 아이들의 전인교육을 이룰 수 없다고 생각한다.

    저출산 고령화는 이미 전 국가적 이슈가 된 지 오래다. 저출산율 세계 1위를 달리는 상황에서 이는 심각한 문제가 아닐 수 없다. 더욱이 저출산은 출산 그 자체에서 끝나지 않고 보육의 문제와 직결된다는 점에서 중대성을 더한다. 결국 저출산 문제 해결을 위해서는 보육의 문제에서 해법을 찾는 것이 우선일 것이다.

    생산적 복지정책을 위한 해법

    지금까지 살펴본 것으로만 보면 법인보육지원정책이 과연 누구를 위한 정책인지 헛갈린다. 자선도, 사업도 아닌 재산과 노동을 수탈당하는 법인보육정책에서 과연 우리 아이들의 안전하고 건전한 보육이 실현될까 하는 걱정이 앞선다. 그러나 문제가 확인된 만큼 해결방법도 분명해진다. 결론부터 말하자면 ‘생산적 복지정책’으로 전환하는 것이다.

    복지사회의 평가는 수혜자의 만족에서 이루어진다. 보육정책의 수혜자는 우리 아이들이자 부모들이다. 이들이 소비자이고, 이들의 만족과 불만은 보육서비스를 제공하는 법인 어린이집의 노력에 따라 결정된다. 투자 없는 서비스 질 개선은 없기 마련이다. 내가 배고프고 힘든데 남에게 베풀 여력이 없다.

    법인보육시설에 대한 지나친 감시와 보복…저출산 고령화 사회 심화시킨다
    李 珉 和

    1953년 대구 출생

    서울대 전자공학과 졸업

    한국과학기술원(KAIST) 박사

    ㈜메디슨 대표이사 회장

    한국기술거래소 이사장

    現 기업호민관(중소기업 옴부즈맨)


    먼저 국가를 대신해 노력하고 있는 고마운 민간 법인보육시설에 대한 규제 그물망을 과감히 버리고, 개인의 재산권과 운영 자율성을 최대한 보장해야 한다. 또한 정부는 규제와 통제를 위해 가동하고 있는 수많은 공무원을 통한 대리인 비용으로 국가 예산과 자원을 낭비해선 안 될 것이다. 아이들의 미래와 건전한 국가 장래 건설을 위해 특정인들의 이해관계를 벗어나야 할 것이다. 민간이 보육에 최대의 노력을 다할 수 있도록 관 주도에서 벗어나 민간의 자율과 책임에 의한 생산적 보육정책이 정착되어야 한다.

    또한, 2차적으로 동일 목적임에도 이원화된 두 기관, 어린이집과 유치원의 법적 체계와 지원체계, 자율운영권 및 지도점검과 장학지도도 원점에서 재검토되어야 한다. 그래야 마음 놓고 아이를 낳아 기르고자 하는 욕구가 생길 것이다. 저출산 문제를 푸는 길은 의외로 가까운 곳에 있다.



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