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적폐 청산 앞세운 광기의 시대를 기록하다

정기애 前 국가기록원 기록정책부장

  • 김현미 기자 khmzip@donga.com

적폐 청산 앞세운 광기의 시대를 기록하다

  • ● 남북 정상회담 회의록 폐기, 노무현 청와대가 ‘유죄’인 이유
    ● 대통령지정기록물, 정책 실패와 불법 은폐에 악용 우려
    ● 김정숙 여사 의상 비용은 보호돼야 할 대통령기록물인가
    ● 文 대통령이 진노했다는 개별기록관, 지금도 추진 중인가
    ● 적폐 청산과 국가기록원 블랙리스트 소동
[지호영 기자]

[지호영 기자]

2007년 남북 정상회담 회의록을 둘러싼 ‘사초(史草) 실종’ 논란으로 재판에 넘겨진 백종천 전 청와대 통일외교안보정책실장과 조명균 전 통일외교안보정책비서관에게 파기환송심 재판부가 징역 1년, 집행유예 2년을 선고했다(뉴시스 2022년 2월 9일). 그로부터 며칠 뒤 두 사람이 재상고를 했다는 후속 보도가 나왔다. 대통령선거 보도에 묻혀버린 감이 있지만, 이 판결은 ‘NLL(서해북방한계선) 포기 발언’ 진위 논란과 그로 인해 촉발된 대통령기록물 삭제 사건이 다시 수면으로 올라오는 계기가 됐다.

발단은 2012년 정문헌 당시 새누리당 의원이 국정감사장에서 “노 전 대통령이 2007년 남북 정상회담 당시 NLL 포기 발언을 했다”고 폭로한 것. 정 의원은 이명박 정부에서 청와대 외교안보수석실 통일비서관으로 근무하며 관련 대화록(정확히 말하면 남북 정상회담 녹음 파일을 국가정보원이 녹취록으로 전환해 청와대에 전달하면서 만들어진 회의록)을 봤다고 주장했다. 이 발언은 또 다른 논란을 가져왔다. 해당 기록이 ‘대통령지정기록물’이라면 30년간 열람할 수 없게 돼 있는데 어떻게 볼 수 있었느냐는 문제가 불거졌다.

이후 꼬리에 꼬리를 문 이 사건은 애초 의도하지 않은 방향으로 흘러갔다. 문제의 본질인 ‘NLL 포기’ 발언(검찰 수사 결과 노 대통령이 아니라 김정일 발언으로 정리) 공방은 사라지고, 해당 기록물 은폐와 삭제에 대한 책임 공방만 남았다. 노무현 대통령과 김정일 국방위원장 간 남북 정상회담(2007년 10월)이 열린 지 15년, 노무현 정부 청와대 실무자들이 대통령기록물관리에 관한 법률 위반 혐의로 기소(2013년 11월)된 지 9년 가까운 세월이 흘렀지만 논란은 끝나지 않았다.

정권 바뀔 때마다 반복되는 대통령기록물 논란

정기애(63) 전 국가기록원 기록정책부장이 ‘광기의 시대’를 출간한 시기는 공교롭게도 백종천·조명균 씨가 재상고를 해서 사건이 다시 대법원으로 넘어간 때와 일치했다. ‘광기의 시대’는 기록 전문가의 시선으로 ‘NLL기록 삭제’ ‘국가기록원 블랙리스트 소동’ ‘대통령기록물법 개정의 문제점’ ‘안종범 수첩과 기록의 조건’ 등을 살펴본 사회비평집.

정 박사는 우리나라 원자력발전 설계 기술 자립을 위해 세워진 한국전력기술에서 33년간 정보관리와 기록관리 분야 전문가로 재직했고, 2015년부터 3년간 행정안전부 국가기록원 기록정책부장(개방직 고위 공무원)으로 일했다. 소아마비 장애인인 그는 2018년 국립장애인도서관장으로 부임해 국립장애인도서관을 문화체육관광부 직속 기관으로 승격시키는 데 기여했다.



그는 ‘광기의 시대’를 쓰게 된 경위에 대해 “평생 기록관리 분야에서 공부하고 일한 탓에 모든 이슈를 기록의 관점에서 보는 습관이 있다”면서 “‘청와대 캐비닛 문건’ ‘남북 정상회담 회의록’, 그리고 정권이 바뀔 때마다 대통령기록물을 둘러싼 논란이 반복되는 것을 보면서 우리 사회의 여러 가지 갈등과 상식을 벗어난 현상들을 기록의 관점에서 바라보고, 6년간 공무원으로 일하면서 겪은 정부 시스템에 대한 소회를 남기고 싶었다”고 했다.

‘남북 정상회담 회의록 폐기’ 사건 재판이 9년째 제자리걸음인 이유는 무엇인가.

“기록 전문가들 사이에서도 기록물에 대한 인식 차이가 있기 때문이다. 무죄를 주장하는 쪽은 어쨌든 NLL 회의록이 국가기록원 서고에 있는 하드디스크에서 나왔으니 삭제 여부에 관계없이 이관된 것이나 마찬가지라거나 결재 전 초안본은 대통령기록물로 생산되지 않은 상태이니 삭제해도 무방하다고 했다. 그렇다면 최종본이라도 있어야 했는데 없지 않았나. 청와대를 비롯한 정부 기관은 업무처리 및 의사결정 과정의 투명성 확보를 위해 모든 과정을 기록으로 남기도록 하는 것이 현 기록물관리법의 정신이고 기록관리학의 기본 원칙이다. 아마 무죄라고 증언한 교수님들도 학생들에게는 그렇게 가르치지 않을 것이다. NLL 회의록 삭제는 법률적으로나 학술적으로도 타당하지 않다. 기록관리 측면에서는 대법원의 유죄판결이 다행이고 당연하다.”

회의록을 찾았으면 됐지 어디서 나온 게 왜 문제가 될까. 논란이 가라앉질 앉자 2013년 7월 국회는 정상회담 회의록 원본을 열어보기로 하고 국가기록원 보존서고와 데이터베이스를 샅샅이 뒤졌다. 정상적인 대통령기록물이라면 국가기록원 대통령기록관에 보존돼 있어야 한다. 그러나 없었다. 새누리당은 2007년 당시 청와대 관계자들을 대통령기록물관리법 위반 혐의로 고발했다. 검찰은 디지털포렌식 전문요원 6명으로 구성된 대통령기록관 압수수색팀을 발족하고 대통령기록관 외장하드 97개, 지정서고 기록물 1000여 개 상자 분량, 봉하마을 e-지원(노무현 정부에서 청와대 내 문서와 기록 관리를 위해 개발한 업무 시스템) 사본까지 뒤졌다.

마침내 해당 기록물을 찾았는데 엉뚱하게도 국가기록원 데이터베이스가 아니라 청와대 e-지원 시스템 하드디스크에서 나왔다. 이 하드디스크는 노 대통령 사저인 봉하마을로 가져갔다가 이명박 대통령 시절 검찰이 환수해서 기록원 보존서고에 봉인된 상태로 보관돼 있었다. 여기서 기록이 발견됐다는 것은 노 대통령 당시 청와대가 해당 기록물을 대통령기록관으로 이관하지 않았다는 의미다. 더욱이 검찰 포렌식 결과 해당 파일은 청와대에서 비정상적 방법으로 삭제했다는 사실이 밝혀졌다.

‘설명할 책임’ 없으면 기록도 없다

1, 2심 무죄를 엎고 대법원이 유죄 취지로 파기환송한 근거는 무엇인가.

“대법원은 대통령의 수정·보완 지시가 있는 초본(또는 중간본)이라 해도 대통령이 열람하고 전자서명까지 했다면 이는 대통령기록물로 봐야 한다고 판결했다. 대통령기록물법 제7조에 대통령의 직무수행과 관련한 모든 과정 및 결과가 기록물로 생산·관리되도록 해야 한다고 규정돼 있다. 또한 기록물을 남기는 목적은 정보적 가치, 증거적 가치, 역사적 가치라는 측면과 국민에 대한 ‘설명할 책임’ 때문이다. 그 기록은 남북 간 생각의 차이를 알게 해주고, 노 대통령이 어떻게 남북관계를 가져가고 싶어 했는지에 대한 증거와 설명의 근거를 제시해 준다는 측면에서 대통령기록물로서 충분한 가치가 있다.”

그렇게 중요한 기록물을 왜 노무현 대통령과 청와대는 삭제했을까.

“아이러니한 부분이다. 대통령기록물의 중요성을 강조하고 청와대 e-지원 시스템의 설계와 개발 과정에 참여해 본인 이름으로 특허출원까지 한 사람이 바로 노무현 대통령이다. e-지원 시스템의 매뉴얼을 보면 모든 과정을 기록으로 남기겠다는 노 대통령의 철학이 그대로 반영돼 있다. 문서 기안자가 문서를 작성해 상위 결재권자에게 올리면 상위 결재권자가 열람만 해도 그 이후로는 기안자가 임의로 문서를 내리거나 삭제하지 못하도록 설계돼 있다. 정권 초기에는 투명하게 일하고 투명하게 남기겠다는 의지와 자신감이 충만했을 것이다. 그러나 정작 자신들에게 ‘삭제’가 필요한 상황이 오리라고 예상치 못했던 것이다. 노 대통령이 직접 삭제를 지시했는지는 알 수 없지만, 삭제됐던 대통령의 메모에서 본인의 발언으로 인해 국민에게 괜한 오해를 불러일으킬 것에 대한 대통령의 심적 부담과 인간적 고뇌가 느껴졌다.”

국민의 알권리 훼손하는 대통령지정기록물

[지호영 기자]

[지호영 기자]

탄핵으로 물러난 박근혜 대통령 문건이 청와대 캐비닛에서 무더기로 발견되고 이를 문재인 정부가 정치적으로 이용하는 일이 있었다. 정권교체기에 유사한 상황이 반복될 우려는 없나.

“2018년 2월 국가기록원이 작성한 ‘국가기록관리 혁신 방안’을 보면 제18대 대통령기록물 지정 및 이관 과정에서의 문제점이 자세히 기술돼 있다. 아무리 탄핵이라는 초유의 상황이라지만 대통령비서실 등이 기록물을 불법 유출·폐기한 의혹이 잇따라 보도되는 데도 적극적 조치를 하지 않아 대통령기록물 보호와 보존의 책임을 방기했다고 지적했고, 국가기록원이 대통령비서실에서 ‘주는 대로 받아오는’ 수동적 역할에 머물렀다고 자성했다. 더 심각한 문제는 당시 캐비닛에서 발견됐다는 문건이 박근혜 대통령의 기록물만이 아니라 노무현 대통령 기록물도 상당수 포함돼 있던 것으로 알고 있다. 해당 기록물에 대한 논란이 많았던 만큼 이관된 이후의 처리가 어떻게 됐는지 확인해 볼 필요는 있다.”

최근 서울행정법원이 청와대 특수활동비와 문재인 대통령 부인 김정숙 여사의 의전(의상, 액세서리) 비용 등을 공개하라는 판결을 내리면서 대통령지정기록물에 대한 관심이 높아졌다. 만약 지정기록물이 되면 최소 15년 이상 열람할 수 없다.

“지정기록물 제도는 대통령의 의사결정 과정과 관련된 기록물의 생산과 보존을 강화하고 기록물을 경쟁이나 정파적 이해관계에 따른 위협으로부터 보호하기 위해 만들어진 제도다. 만약 이 제도가 없으면 대통령 독대 면담, 구두 지시, 밀실 야합 등 구태 정치가 부활한다는 우려도 있다. 그러나 달리 생각하면 지정기록물의 강화가 대통령의 ‘설명할 책임’을 약화시킨다. 대통령은 국민의 삶과 국가의 안위를 좌지우지하는 정책의 당위성을 국민에게 설명할 수 있어야 하고, 그래야 책임도 명확해진다. 이것이 ‘설명할 책임’이다. 그런데 열람을 제한하는 지정기록물 제도는 정책 실패와 불법을 은폐하는 데 악용될 가능성이 있다. 본인들의 유불리에 따라 기록의 공개 여부를 결정한다면 국민의 알권리를 훼손하는 것이다. 심지어 지금까지는 대통령지정기록 건수만 공개하고 있어 생산된 기록물의 목록이나 수량조차 확인할 수 없다. 문재인 대통령이 2018년 4월 27일 남북 정상회담에서 김정은 북한 국무위원장에게 건넨 USB의 내용을 공개할 수 있을까. 그럴 가능성은 그다지 없을 것 같다.”

2년 전 개별 대통령기록관 설립이 추진됐다. 문재인대통령기록관이 첫 사례로 알려지자 청와대는 문 대통령이 불같이 화를 냈다고 발표하기도 했다. 그럼에도 개별기록관의 필요성이 꾸준히 제기되고 있다.

“개별기록관 제도나 기존의 통합기록관 제도는 각각 장단점이 있다. 개별기록관은 미국에서 자리 잡은 제도다. 미국식 개별기록관 제도의 장점은 대통령의 행적에 대한 고유한 특성에 기반한 관리와 전시, 연구가 활발하게 이루어질 수 있다는 것이다. 그런데 자세히 들여다보면 대통령을 지원하는 사회단체나 지원그룹들이 재단을 만들어 기록관을 세우지만, 관리와 운영 책임은 미국 국가기록관리청(NARA)에 있기 때문에 양쪽의 이해관계가 충돌하는 지점이 있고, 이로 인해 갈등이 상존한다. 즉 재단 측이 대통령에게 불리한 기록물은 공개하지 않으려 하거나 임의 삭제나 폐기를 시도할 수 있다. 기록관리청이 이를 제재해야 하는데 재원 일부가 재단에서 나오다 보니 객관적인 의사결정을 하지 못하는 문제가 생긴다.”

2020년 개정된 대통령기록물법은 개별기록관 설립을 허용하고 있다. 현재 세종시에 통합 대통령기록관이 있으나 사용률이 83.7%에 달해 증설이 필요한데 개별기록관을 건립하는 게 효율적이라고 한다.

“개정된 대통령기록물법의 핵심 내용은 개별기록관의 본격적인 허용과 지정기록물에 대한 대통령기록관장의 권한을 높인 것이다. 그런데 개별기록관의 설립을 허용하고 지원한다는 내용만 있을 뿐 정부기관(대통령기록관)에서 관리할 기록물과 개별기록관에서 관리할 대상물의 정의와 범위 및 이관 절차나 운영 기준이 명확하지 않다. 특히 개별기록관의 보안 문제나 운영 요건에 대한 규정이 매우 미흡하다. 결국 기존 대통령기록관은 지원만 하고 대부분의 기록물은 개별기록관에서 관리하겠다는 의도로 보인다. 대통령 자신이 생산한 기록을 정치적 입장을 같이하는 단체가 주도하는 개별기록관 형식으로 관리할 경우 과연 객관성을 담보할 수 있을까. 그에 대한 국민들의 정서적 합의가 이루어질 수 있을까. 개정된 법에서 그런 문제점을 최소화할 수 있는 기준이나 방법론이 보이지 않는다는 것이다. 이렇게 허술한 법안에 의지해 문재인 대통령기록물이 개별기록관으로 이관돼 관리될 경우 적지 않은 문제가 초래될 가능성이 있다. 기존 대통령기록관이 꽉 찼다는 이유도 이해하기 어렵다. 대통령기록관은 2015년에 건립했는데 그 정도도 예상하지 못하고 지었다는 말인지. 83.7%가 채워졌다는 기준은 또 뭔가. 대부분 전자기록물인데 공간 이야기는 왜 나오는지 모르겠다.”

국가기록원을 쑥대밭으로 만든 블랙리스트 문건

정권교체기마다 등장하는 ‘블랙리스트’ 얘기를 해보자. 2017년 국가기록원은 블랙리스트 문건 때문에 홍역을 치렀다.

“당시 국가기록원에 ‘기록관리혁신위원회’라는 TF조직이 만들어져 적폐 조사를 했다. 위원들은 대부분 관련 학회나 시민단체에서 활동하던 분들이었다. 적폐로 지목된 일들은 주로 노 대통령 퇴임 후 봉하마을로 가져간 시스템의 하드디스크 복사본 회수 건, ‘NLL 기록 삭제’ 관련 재판에서 증언 건, 심지어 국제기록협회 주관으로 개최한 국제콘퍼런스까지 지난 정부에서 추진된 대부분의 일들이었다. 법을 어겼거나 이권 개입 등 불법적인 일로 조사를 받았다면 부당하다는 생각은 들지 않았을 텐데 지난 정부가 추진한 일이라는 이유만으로 ‘적폐’로 지목되고 마치 범죄자처럼 취급되는 상황이 온당치 않게 느껴졌다. 그러다 갑자기 ‘좌편향 배제, 박근혜 정부 곳곳 블랙리스트’ ‘국가기록원도 블랙리스트가 있었다’는 기사가 쏟아졌다. 국가기록원이 위원들의 정치 성향을 파악해서 임의로 교체했다는 내용이었다. 어디서 어떻게 나온 문건인지 조사해 보니 누가 작성해서 누구에게 보고했는지도 확인되지 않았고, 실제 그 문건의 내용대로 실행됐는지 과거 수년간 위원 교체 건을 조사해 보니 임기가 만료돼 교체된 몇 분 외에 해당 문건처럼 정치 성향에 따라 임의 교체된 사례는 없었다. 그럼에도 문체부의 블랙리스트에 이어 국가기록원 블랙리스트라는 자극적 제목이 세간의 이목을 끌었고, 관련 학회와 유관 단체들이 성명을 내며 관련자 처벌을 요구하고 국회의원들은 기관의 해명을 요구했다. 문건의 진위가 가려지기도 전에 기관장과 부서 책임자가 이리저리 불려 다녀야 했다. 결국 정체불명의 문건 하나로 국가기록원이 쑥대밭이 됐다. 문건 앞에 ‘정부’라는 말이 들어가는 순간 그 문건은 무조건 ‘증거’로서 권위가 부여된다. 그러나 ‘문건’과 ‘기록’은 엄연히 다르며, 모든 ‘문건’이 증거력을 가진 ‘기록’이 아니라는 것을 일반인들은 잘 모른다. 특히 법적 책임을 묻기 위한 기록은 ‘공신력 있는 기록’이어야 한다. 그것은 ‘공공기록물 관리에 관한 법률’과 ‘기록관리 국제표준’에도 명시돼 있다. 그간 사회적 이슈가 됐던 사안 중 상당수가 소위 ‘정부 문건’으로 불리는 정체가 모호한 자료에서 시작됐다는 것을 생각해 보면 ‘국가기록원 블랙리스트’ 건은 결코 작은 일이 아니다.”

정기애 박사는 문재인 정부 5년 동안 법적으로 명확히 규정되지 않은 ‘적폐’라는 용어가 어떤 법률용어보다 더 큰 힘을 발휘했다고 말한다.

“적폐라는 이 애매모호한 용어 때문에 수많은 공직자가 조사를 받았고 그중 많은 사람이 수감 생활을 하고 있다. 다음 대통령이 취임하면 또 다른 기준의 ‘적폐 청산’이 등장할지도 모른다. 그때는 그 기준이 ‘그들만의 정의’가 아니라 오로지 ‘법’이 기준이 되기를 바란다.”



신동아 2022년 4월호

김현미 기자 khmzip@donga.com
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