지배적 지위 남용 논란 네이버쇼핑, 공정위 “9월 중 결론낸다”

• 네이버쇼핑, 자사 서비스 가입자 위주로 검색 결과 노출 의혹

• 옥션 운영사 이베이코리아, 2018년 네이버 공정위 고발

• 공정위, 네이버 공정거래법 위반했다고 보고 제재 수위 논의 중

• 네이버 “검색 결과 인위적 조작 불가능하다” 반발

• 일본은 자국 내 검색 지배적 사업자, 글로벌 경쟁 관점에서 규제 예외

네이버 쇼핑 메인 화면. [네이버 쇼핑 캡처]

네이버가 검색시장에서의 지배적 지위를 쇼핑, 부동산, 동영상 등 사업 확장에 이용했다는 의혹을 공정거래위원회(공정위)가 조사하고 있다. 9월 중 조사 결과를 발표할 계획인데 시정명령 등 강한 제재는 어려울 것으로 보인다. 

검색 시장에서는 네이버가 막강한 영향력을 가졌으나 검색 외 사업에서 지배적 지위를 가졌다고 보기는 쉽지 않다. 정보기술(IT)업계 특성상 시장 지배 기준을 다르게 봐야 한다는 시각도 있다. 구글 아마존 알리바바 등과 국경·관세 장벽 없이 경쟁하기에 지배력 측정 방식이 달라야 한다는 것이다. 

공정위는 8월 19일 네이버 조사와 관련해 전원회의를 열었으며 현재 제재 수위를 논의하고 있다. 전원회의는 통상 심의 중인 사안과 관련해 문제가 있다는 것을 전제하고 그 수습이나 해결 방안을 논의하는 자리다. 따라서 공정위가 어떤 식으로든 네이버를 제재할 것이라는 관측이 많다. 

정진욱 공정위 대변인은 “네이버의 지배적 지위 남용 여부를 전방위로 분석해 늦어도 9월 안에는 조사 결과를 내놓을 예정”이라고 말했다. 정 대변인은 또 “쇼핑, 부동산, 동영상 세 가지 사안에 대해 검색 포털 국내 1위인 네이버가 우월적 지위를 이용했는지 최종적으로 판단하고 있다. 결론은 아직 나오지 않았다”고 밝혔다. 상대적으로 조사를 일찍 시작한 쇼핑에 관해서도 결론이 나오지 않았느냐는 질문에 대해서는 “세 사안을 한꺼번에 논의하고 있다”면서 “결과도 동시에 나올 것”이라고 말했다.

온라인 쇼핑 후발주자 네이버, 순식간에 업계 1위 달성

공정거래위원회는 8월 19일 전원회의를 열어 네이버에 대한 제재 수위를 논의했다. [뉴시스]

공정위 조사는 2018년 10월 이베이코리아가 네이버를 신고하면서 시작됐다. 이베이코리아는 옥션·지마켓을 운영한다. 이베이코리아는 당시 “네이버가 검색 시장의 영향력을 활용해 불공정행위를 하고 있다”고 신고했다. 네이버가 ‘네이버 쇼핑’에서 특정 상품을 검색하면 ‘네이버 스마트스토어’ ‘네이버페이’ 등에 등록된 사업자 상품이 우선 노출된다는 게 이베이코리아의 주장이다. 



공정위는 1차 조사를 벌인 뒤 2019년 11월 네이버에 심사보고서를 보냈다. 심사보고서는 공정거래법·표시광고법·하도급법·약관법 등을 위반한 사실이 있다고 판단해 시정명령, 과징금납부명령 또는 고발조치를 할 필요가 있다는 내용을 담은 문서다. 

이베이코리아의 신고는 네이버 쇼핑에 관한 내용이었으나 공정위는 부동산 매물과 동영상 검색에서도 ‘네이버 부동산’과 ‘네이버TV’를 우선 노출하고 있다고 봤다. 공정위는 심사보고서를 통해 네이버의 이 같은 행위가 검색시장의 지배적 지위 남용인지 확인하겠다고 밝혔다. 

시장조사업체 와이즈앱 집계에 따르면 2019년 네이버 쇼핑은 거래액 20조9249억 원을 기록했다. 온라인 쇼핑 업계 1위다. 같은 기간 쿠팡은 거래액 17조771억 원으로 2위, 네이버를 신고한 이베이코리아는 16조9772억 원으로 3위를 기록했다. 업계 관계자는 “이베이코리아가 공정위 신고 등 네이버 견제에 나선 이유는 후발주자인 네이버가 선발주자들의 실적을 제쳤기 때문이다. 쉽게 말해 굴러온 돌이 박힌 돌을 빼냈다”고 말했다.

네이버 “검색 조작, 물리적으로 불가능하다”

이베이코리아가 제기한 검색 결과 조작 의혹에 대해 네이버는 사실무근이라고 주장한다. 논리 프로그램(알고리즘)을 이용해 검색 결과를 자동으로 출력한다는 게 네이버 주장이다. 2017년 국정감사에 증인으로 출석한 이해진 네이버 글로벌 투자책임자(GIO)는 “사람이 알고리즘을 만들지만 외부 압력에 의해 검색 결과가 바뀌지 않는다. 알고리즘 또한 외부 감사를 받고 있다”고 설명했다. 

네이버 관계자는 “지금도 검색 결과는 알고리즘으로 자동 출력된다. 사람이 개입할 여지가 없다. 관련 의혹도 일부 검색 결과에서만 보이는 현상일 뿐이다. 검색 결과를 조작해 우리 서비스를 이용하는 업체만 검색 상위에 노출했다는 주장은 전혀 사실이 아니다. 이용자의 선호도나 검색 적합성에 따라 상위에 노출되는 것이 알고리즘의 원칙이다. 오히려 일부 업체의 이익을 위해 관리자나 네이버가 하나 둘 예외를 만드는 게 더 어렵다. 모든 상품 및 서비스 검색에 이 같은 예외 조항을 적용한다는 것은 물리적으로도 불가능하다”고 말했다. 

과거 공정위는 네이버 제재에 나섰다가 실패한 전력이 있다. 공정위는 2008년 네이버가 동영상 서비스와 관련해 지배적 지위를 남용한다는 이유로 과징금 2억2700만 원을 부과했다. 네이버는 공정위 처분에 불복해 소송을 제기했다. 사법부는 네이버 손을 들어줬다. 2014년 대법원은 “검색 포털 시장과 동영상 서비스 시장은 별개로 네이버가 동영상 시장에서도 지배력을 갖고 있다고 보기 어렵다”며 공정위 처분을 취소했다. 

와이즈앱 집계를 보면 네이버 쇼핑의 시장 점유율은 올해 상반기 기준 14%에 불과하다. 경쟁업체인 쿠팡(12%), 이베이코리아(11%)에 비해 높아 업계 1위를 기록했지만 지배적 지위로 보기는 쉽지 않다. ‘독점 규제 및 공정거래에 관한 법률’ 4조에 따르면 ‘시장 점유율이 50% 이상’이어야 시장 지배적 사업자로 추정할 수 있다.

시장 지배적 사업자 기준 논란

일본의 야후 재팬 운영사 Z홀딩스와 손잡은 네이버의 라인. [라인 홈페이지 캡처]

네이버 같은 검색 업체에 한해서는 지배적 사업자 추정에 관한 새로운 기준을 적용해야 한다는 주장도 있다. 일본 공정위는 검색업체 시장 점유율을 국내 시장 점유율이 아닌 세계 시장 점유율로 판단했다. 네이버의 일본 자회사 라인과 일본 포털 야후 재팬의 모회사 Z홀딩스(ZHD)는 두 회사의 경영 통합을 2019년 10월 발표했다. 두 기업이 몸을 합치면 온라인 뉴스, 광고, 간편 결제 등 주요 서비스 점유율이 70% 안팎에 달한다. 그야말로 온라인 공룡 기업의 탄생이다. 

같은 해 11월 야마다 야키노리 일본 공정위 사무총장은 “일본 기업 간 통합이라도 일본 시장만으로 판단하지 않겠다”고 밝혔다. 2020년 8월 4일 일본 공정위는 두 기업의 통합이 문제가 없다는 결론을 내렸다. 유력한 경쟁자가 다수 존재하는 만큼 두 기업의 통합이 자유로운 경쟁을 제한하지 않는다는 취지였다. 

공정위가 네이버를 강력하게 제재하면 소비자나 소상공인에 피해가 갈 수 있다는 분석도 있다. 네이버 쇼핑 사업의 중심에 스마트스토어가 있다. 네이버 집계에 따르면 올해 상반기 기준 스마트스토어에 35만 개의 온라인쇼핑몰이 입점해 있다. 네이버에 따르면 이 중 다수는 소규모 신규 창업자다. 스마트스토어로 온라인 쇼핑몰 창업을 시작한 신규 창업자 중 2030세대의 비율이 67%에 달한다. 

공정위의 시정명령으로 네이버가 쇼핑 검색결과에 스마트스토어를 노출할 수 없게 될 수도 있다. 2019년 스마트스토어를 통해 창업한 이모(32) 씨는 “옥션, 11번가 등 다른 업체를 통해서도 소규모 유통업자가 될 수는 있다. 그렇지만 네이버가 판매 수수료(최대 5.85%)가 가장 저렴하다. 유용한 판매 관련 데이터도 제공해준다. 네이버 쇼핑 서비스가 사라지면 불편을 겪을 소상공인이 적지 않다”고 말했다. 

네이버에서 쇼핑 검색을 할 수 없게 되면 소비자 불편도 크다. 현재 구글, 다음, 네이버를 통틀어 최저가 검색을 제공하는 곳은 네이버뿐이다. 네이버 쇼핑이 공정위 시정명령을 받게 된다면 네이버는 알고리즘 수정 등 조치에 나서야 한다. 이 과정에서 최저가 등 관련 검색 서비스를 당분간 이용하지 못할 확률이 높다.

“소비자 불편 없는데 공정위 왜 나서나”

신세돈 숙명여대 경제학과 교수는 이렇게 주장했다. 

“네이버 같은 포털은 전기, 전화 등 공공서비스처럼 막대한 초기 투자비용이 필요하다. 일종의 자연 독점 시장이라고 볼 수 있다. 포털을 독점·지배적 지위 남용으로 처벌하기는 어려워 보인다. 공정위가 네이버를 시장 지배적 지위 남용으로 제재하려면 소비자가 불편을 겪는 사례가 있어야 한다. 네이버가 소비자를 불편하게 했다면 소비자 단체의 신고가 있었을 것이다. 소비자가 아닌 경쟁업체의 신고로 조사가 시작됐다면 공정위 조사의 공정성을 의심해 봐야 한다.”